Roma, immediato dopoguerra:


manifestazione di protesta contro la fame e il carovita

Gli anni immediatamente successivi alla fine del secondo conflitto mondiale segnano notoriamente il definitivo riconoscimento dei diritti sociali, intesi come naturale completamento di quelle “libertà liberali” che i totalitarismi, usciti sconfitti dalla guerra, avevano calpestato nel corso del primo dopoguerra. Sul piano delle formulazioni di principio ciò avvenne in primo luogo nell'ambito dei nascenti grandi organismi internazionali, per esempio con le Dichiarazioni di principio contenute nel testo della Carta atlantica, nelle conclusioni del Congresso di Filadelfia dell' International Labour Office o nella Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo delle Nazioni unite. A ciò si aggiunsero, in ambito più strettamente nazionale, le importanti elaborazioni contenute per esempio nella Carta costituzionale della IV Repubblica francese, nella Costituzione repubblicana italiana o nella Legge fondamentale di Bonn, che dava vita alla Repubblica Federale Tedesca.

Fatto ancor più importante, questi stessi anni vedono in molte realtà europee, principalmente là dove si erano affermate formazioni politiche di ispirazione socialdemocratica (Regno Unito e Svezia su tutte), la nascita o il consolidamento di sistemi di protezioni sociale avanzati, generalmente ispirati al concetto di “sicurezza sociale”, nato negli Stati Uniti del New Deal rooseveltiano e poi approdato in Europa, arricchendosi di contributi importanti come quelli di William Beveridge o delle scuole economiche nordeuropee.

Mentre dunque in molte realtà continentali nasce e si consolida il welfare state , espressione coniata in tempo di guerra dal futuro arcivescovo di Canterbury William Temple e contrapposta al warfare nazista, in Italia il pur fecondo dibattito attorno alla questione delle riforme sociali non riesce a tradursi in un riassetto complessivo del sistema di sicurezza sociale.

Nonostante i contenuti molto avanzati del testo costituzionale elaborato, nonostante il livello delle proposte formulate in questa fase da esperti e appositi gruppi di studio nominati a vari livelli, in Italia fallisce l'opzione universalistica e non passa il concetto di sicurezza sociale, ma piuttosto si consolida quello che è stato definito il “fronte mutualistico”, retaggio dello Stato sociale fascista, che all'universalismo preferiva semmai il particolarismo anzi, per usare una ormai ben nota espressione, un “particolarismo clientelare”, contrapposto al “particolarismo meritocratico”, coniato da Richard Titmuss, caratteristico dei paesi dell'Europa continentale. Questa “forte permeabilità del sistema politico all'influenza degli interessi particolari”, ha messo in luce Ricci (1999, pp. 156-157) avrebbe del resto caratterizzato anche le fasi successive, finendo col dare vita “da un lato ad un sistema di welfare scarsamente regolato e dall'altro, via via che la gamma degli interessi pubblici si è allargata, la tendenza ad attribuire agli enti privati che perseguissero tali interessi uno statuto giuridico speciale, caratterizzato dalla commistione tra pubblico e privato”.

Perché dunque in Italia, nonostante le proposte di riforma auspicate da più parti vadano in questa direzione, non assistiamo alla nascita di un welfare state simile a quello che si afferma in altre realtà europee? Perché il concetto di “sicurezza sociale”, a cui pure si richiamavano molte delle forze politiche e sociali dell'epoca, non si fece strada e non si tradusse in un generale riassetto dei caratteri dello Stato sociale?

Eppure, che la riforma dello Stato sociale fascista fosse una esigenza ritenuta primaria dalle rinate forze politiche italiane, lo dimostra il fatto che già il 15 marzo 1944 il Regio Decreto n. 120 istituisse una speciale Commissione che, si leggeva nella motivazione del documento, avrebbe dovuto occuparsi dell'”l'esame delle forme di previdenza e assicurazioni sociali attualmente in Italia, ai fini di una riforma della legislazione vigente ispirata alle esigenze di un ordinamento più semplice, più uniforme, che estenda i limiti dell'assistenza dello Stato in favore delle classi lavoratrici”.

L'emergenza e le priorità di indirizzare tutti gli sforzi nella prosecuzione del conflitto contro le forze nazi-fasciste fecero però sì che tale Commissione non potesse di fatto riunirsi. Il 1° ottobre 1944 un Decreto luogotenenziale (il n. 350) tornò ad occuparsi della questione e provvide ad apportare delle modifiche alla composizione della Commissione che fu finalmente costituita con un nuovo decreto il 12 maggio 1945. La Commissione poté così finalmente insediarsi il 18 giugno 1945 ma quella rimase la sua unica riunione.

Mentre il Consiglio di Stato si occupava del problema di fondo che aveva impedito l'avvio dei lavori della Commissione – ovvero quello della sua composizione – nell'estate del 1945 il ministero della Costituente – guidato da Pietro Nenni – istituì una speciale “Commissione per lo studio dei problemi del lavoro”, presieduta da A. Pesenti, che, nell'ambito dei lavori preparatori al testo costituzionale, si occupò delle questioni della protezione sociale.

Della riforma della previdenza sociale ci si tornò ad occupare il 22 aprile 1947, allorché, su proposta del ministro del Lavoro Romita, si costituì, con Decreto del capo provvisorio dello Stato, la “Commissione per la riforma della previdenza sociale”. Secondo il decreto, la Commissione si sarebbe composta da quattro docenti universitari scelti rispettivamente tra quelli di economia politica, matematica attuariale, diritto del lavoro e medicina del lavoro, quattro esperti, quattro rappresentanti dei datori di lavoro, quattro rappresentanti dei lavoratori, più rappresentanti dei principali dicasteri economici e sociali. Nel luglio dello stesso anno, la presidenza della Commissione fu affidata dal nuovo responsabile del dicastero del Lavoro, Amintore Fanfani, al socialdemocratico Ludovico D'Aragona, figura di spicco del movimento socialista e leader sindacale nel primo dopoguerra.

I lavori dei 25 componenti la Commissione D'Aragona – così come quelli della successiva “Commissione d'Inchiesta parlamentare sulla disoccupazione e la miseria” (che, nominata nel 1951 concluse i suoi lavori nel 1953) – furono chiaramente influenzati dal dibattito internazionale attorno alle questioni sociali e in particolare dagli echi del Piano Beveridge (1942), tradotto in pratica, con alcune modifiche, dal governo laburista britannico di Clement Attlee. Il richiamo ai “sociologi inglesi” e ai fondamenti della “previdenza sociale” intesa come “lotta contro la povertà”, come “ricerca di sottrarre alle pene e alle sofferenze del bisogno insoddisfatto coloro che lavorano e che dal loro lavoro dovrebbero trarre mezzi sufficienti per il sostentamento proprio e della famiglia, in ogni momento e in ogni contingenza della vita” appariva, d'altro canto, sin dal primo documento discusso in apertura dei lavori della Commissione, ovvero la relazione introduttiva dello stesso D'Aragona.

“Chi deve beneficiare della previdenza sociale? – si chiedeva sempre D'Aragona nello stesso testo –. Tutto il popolo italiano, i lavoratori in generale, tutti i lavoratori al di sotto di un certo limite di reddito, i soli lavoratori dipendenti? Si debbono mantenere dei limiti di età?”.

La situazione ereditata dal fascismo presentava, secondo il presidente della Commissione, non pochi limiti e contraddizioni:

Grosso modo beneficiano oggi della previdenza e assistenza,solo i lavoratori dipendenti, con molte esclusioni e limitazioni. Differenze di trattamento, ormai inconcepibili, permangono ancora per operai e impiegati e fra dipendenti pubblici e dipendenti privati. I lavoratori autonomi, dal più umile artigiano, al più rinomato professionista, sono totalmente al di fuori della sfera di azione della previdenza sociale.

“Può continuare questo stato di cose? – si domandava in conclusione D'Aragona –. Non è oramai convinzione pressoché generale che la previdenza sociale deve essere estesa almeno a tutti i lavoratori, operai, impiegati, tecnici, ecc.?”.

Pur in un contesto politico difficile, caratterizzato dalla rottura della collaborazione tra le forze che avevano dato vita ai governi del Cln, pur nella esiguità del tempo a disposizione (quattro mesi, poi prorogati a sei), la Commissione avanzò una serie di proposte che furono riassunte in 88 mozioni.

Nel complesso, il testo conclusivo delineava un progetto che, pur non abbracciando l'universalismo puro (che d'altro canto neppure lo stesso Beverdige Plan contemplava, dal momento che esso era previsto in ambito sanitario ma non negli altri settori, che continuavano ad essere di tipo occupazionale), era comunque fortemente innovativo rispetto al quadro di partenza ereditato dal fascismo e in linea con i principi della social security .

Innanzitutto, la copertura previdenziale avrebbe dovuto interessare “tutti i lavoratori alle dipendenze di terzi senza limite alcuno” e “tutti i lavoratori indipendenti che traggono in modo esclusivo o in modo prevalente il loro reddito dal lavoro personale e familiare”. Inoltre, si stabiliva il principio dell'unicità del sistema delle prestazioni e dei contributi, in altre parole l'adozione di una sorta di copertura assicurativa “globale” diretta a tutelare i principali rischi attraverso la fornitura di prestazioni economiche ma anche, principalmente in ambito sanitario, di servizi. Le prestazioni economiche e sanitarie avrebbero dovuto inoltre essere “automatiche”, ovvero coprire il lavoratore indipendentemente dal regolare versamento dei contributi previdenziali e dall'adempimento di altri obblighi o formalità. Elemento innovativo, anche rispetto ad altri casi nazionali più avanzati, la Commissione proponeva inoltre che le prestazioni erogate fossero “collegate ai redditi” e prevedessero importi molto elevati anche se con aliquote decrescenti per le retribuzioni più elevate. Sotto il profilo del finanziamento del sistema previdenziale, inoltre, la Commissione chiedeva l'abbandono del sistema a capitalizzazione e l'adozione del criterio della ripartizione, sia pure, come si disse allora, “temperato”, ovvero dilazionato nel tempo.

Queste alcune delle proposte contenute nelle mozioni presentate dalla Commissione D'Aragona e raccolte in un volume al termine dei lavori. Tuttavia, ancora una volta, così com'era accaduto nel primo dopoguerra con la Commissione Rava, incaricata anche allora di studiare le linee d'intervento per una riforma del sistema previdenziale del Regno, le proposte caddero nel vuoto.

Come detto, sul piano generale, lo Stato sociale italiano era destinato a restare inalterato rispetto al recente passato: il sistema prevedeva la copertura per sei rischi principali (pensioni, malattia e maternità, infortuni e malattie professionali, disoccupazione, tubercolosi, assegni familiari) gestiti da una pletora di enti, tra cui quelli creati dal regime fascista nel corso degli anni Trenta (Inps, Inail, Inam). La Sanità restava invece quasi esclusivamente in mano al settore privato ed era regolata dal sistema delle Casse mutue. In ambito locale, invece, l'assistenza sociale era affidata in parte al settore privato e in parte al settore privato, con la chiesa cattolica in prima fila.

Le proposte formulate dalla Commissione costituirono dunque una sorta di punto d'avvio di una serie di studi e proposte che puntavano al riassetto del sistema di protezione sociale ma che, nella sostanza, non produssero mai risultati tangibili. Già alla fine di dicembre del 1949 Fanfani presentò un “Progetto di riforma della previdenza sociale” e un “Progetto di riforma degli assegni familiari” che si rifacevano in parte alle proposte della Commissione D'Aragona. Seguirono per tutto il decennio successivo riunioni di gruppi di studio su vari aspetti (attrezzature sanitarie, 1952; enti di assistenza e questione assicurazioni malattie, 1953; unificazione contributi previdenziali, 1954; oneri previdenziali, 1956; riordino assistenza malattia, 1957), senza contare le Commissioni parlamentari d'inchiesta sulla miseria e le condizioni dei lavoratori o il Cnel, che avanzarono una serie di proposte mai confluite in un progetto di riassetto complessivo.

Si innescò, insomma, una sorta di “dibattito infinito” che si tradusse in una continua attesa di una riforma complessiva che non si realizzò mai. Tuttavia, se la tanto vagheggiata e pubblicizzata riforma del sistema di sicurezza sociale non giunse mai, è pur vero che non mancarono interventi settoriali, volti a disciplinare o a modificare aspetti specifici del sistema di welfare italiano, eredità del periodo fascista.

In sostanza, la continuità rispetto al passato liberale e fascista emerse, come messo in evidenza da Girotti (1998, p. 279), in una serie di caratteristiche di fondo dello Stato sociale degli anni Cinquanta: “un'elevata frammentazione istituzionale e organizzativa; una diffusa presenza dell'iniziativa privata, variamente e ampiamente finanziata dallo stato, direttamente o attraverso gli enti mutualistici; un'estrema diversificazione delle prestazioni, in considerazione dei diversi regimi occupazionali e delle differenze di reddito e status sociale”.

Si trattò veramente di una sconfitta senza appello dell'universalismo e comunque dei fautori di una riforma complessiva del sistema di welfare italiano e della vittoria dello Stato sociale particolaristico-clientelare di derivazione liberale e fascista? E gli interventi settoriali di cui si è detto quali furono e che effetti ebbero? Prima di proporre alcune chiavi di lettura attorno a questi nodi importanti occorre considerare, sia pure in termini molto generali, quali furono le realizzazioni concrete nel campo della legislazione sociale nel corso degli anni Cinquanta.

In ambito strettamente pensionistico, la situazione generale nell'immediatezza della conclusione del conflitto appariva estremamente grave. Il dissesto appariva generale, se solo si pensa che, in termini reali, il solo importo medio delle pensioni erogate nel 1944 valeva, in termini reali, un undicesimo di quanto valeva nel 1934-35. Gli interventi furono in primo luogo volti a tamponare questa situazione e furono, almeno in un primo momento, dettati dall'emergenza della situazione e si tradussero in una serie di adeguamenti dell'importo delle pensioni di base.

Man mano che la situazione si andava faticosamente normalizzando, furono attuati una serie di misure che misero in evidenza alcune tendenze di fondo.

Intanto, pur senza rispondere ad uno schema preordinato, si assisté ad una progressiva estensione della copertura: il 28 luglio 1950, per esempio, la legge n. 633 estese l'assicurazione pensionistica obbligatoria per tutti i lavoratori dipendenti; nel 1957 si varò un analogo provvedimento per i coltivatori diretti e due anni più tardi per gli artigiani.

Nello stesso tempo, proprio l'estensione della copertura a categorie precedentemente non tutelate, innescò un fenomeno destinato a protrarsi anche negli anni successivi, ovvero quello della cosiddetta mutualità tra le categorie, ovvero il trasferimento dei fondi da una gestione all'altra per ripianare eventuali deficit e fornire la copertura finanziaria adeguata. Esempio emblematico di questo fenomeno il prelievo dal fondo pensioni lavoratori dipendenti attuato per colmare il disavanzo provocato dalle pensioni di invalidità concesse ai coltivatori diretti, mezzadri e coloni, avvenuto con la legge 26 ottobre 1957, n. 1047.

Altra tendenza degna di nota fu la progressiva introduzione di un sistema di finanziamento a “ripartizione” accanto a quello classico a capitalizzazione. Si inseriva in questo contesto, per esempio, la legge 1° aprile 1952 n. 218, istitutiva di un Fondo adeguamento pensioni, gestito appunto col criterio della ripartizione (annuale), che andò ad affiancare al fondo base, ancora gestito a capitalizzazione.

L'estensione degli schemi di copertura a categorie sociali precedentemente non tutelate rappresentò l'elemento caratterizzante anche degli interventi nell'ambito della sanità. Nel 1952 si fornì per legge tutela in questo ambito al settore dei lavoratori domestici. Seguirono i coltivatori diretti, coloni e mezzadri (1954), gli artigiani (1956), i lavoratori a domicilio e i pescatori (1958), i commercianti (1960). Questo ampliamento del sistema mutualistico si realizzò tuttavia secondo gli schemi classici del particolarismo clientelare che, del resto, rappresentarono l'elemento caratterizzante di buona parte delle politiche sociali del decennio. Si venne così a creare una solida burocrazia sanitaria, la cui punta di diamante era rappresentata dalla potente lobby dei medici della mutua, che finì con l'incardinarsi strettamente con l'apparato locale dei partiti di governo – in primis della democrazia cristiana – e che rappresentò per essi una importante base di consensi anche in chiave elettoralistica.

Fenomeno analogo riguardò le disposizioni in ambito infortunistico, anch'esse progressivamente ampliate sotto il profilo della copertura (nel 1959, per esempio, si attuò con legge la copertura contro le malattie professionali per i lavoratori agricoli) ma più sulla base dell'importanza e del peso – soprattutto elettorale – dei settori economici e sociali destinatari del provvedimento che in base ad un disegno di riforma complessivo.

Gli altri interventi in campo sociale riguardarono la lotta al fenomeno della disoccupazione e le politiche della casa, con provvedimenti importanti ma dettati della necessità di intervenire per fronteggiare l'emergenza dell'immediato dopoguerra. L'unificazione amministrativa della Cassa integrazione per l'industria, così come il primo blocco dei fitti, furono attuati nel 1947, mentre il Piano Ina-Casa, fortemente voluto da Fanfani per risolvere la questione della carenza di alloggi, fu del 1949. Di scarso rilievo gli interventi nell'ambito degli assegni familiari, mentre in campo scolastico la situazione rimaste sostanzialmente immutata rispetto al passato.

Da questa sintetica panoramica emerge dunque un quadro fatto di luci e ombre. È fuor di dubbio, per esempio, che, nel corso della stagione centrista i “confini” dello Stato sociale furono ampliati. Molte categorie precedentemente non tutelate furono progressivamente inserite all'interno degli schemi di protezione sociale. Tuttavia, ciò avvenne, come detto, sulla base di criteri e di scelte contingenti, che non si inserivano in un programma organico ma erano piuttosto frutto di pressioni di determinate categorie, spesso accolte per motivi elettoralistici.

Quale giudizio possiamo dunque fornire sull'insieme di questi provvedimenti? È inoltre possibile quantificarli, magari comparandoli con quelli realizzati in questa stessa fase da altri paesi europei?

Se si parte dal “quanto” venne realizzato una serie di elementi di riflessione ci giungono dai dati relativi alla spesa per la sicurezza sociale in percentuale del prodotto interno lordo, raccolti dall'International Labour Office e relativi alla fase 1951-1960 (Tabella 1).

Tabella 1. – Spese per la Sicurezza sociale in percentuale del Pil 1951-1960

Fonte: International Labour Office 1964

Partendo da un livello indubbiamente più basso rispetto alle altre realtà europee, al termine del decennio l'Italia mostra di colmare il divario che la separava da altre nazioni, sia da quelle con sistemi di sicurezza sociale a carattere tendenzialmente universalistico (Svezia e Gran Bretagna), sia da quelle a carattere tendenzialmente occupazionale (Francia e Germania) e quindi più simili al contesto italiano. Il tutto avviene con un tasso di crescita molto alto, soprattutto nei primi anni Cinquanta (+2,2% tra il 1951 e il 1953).

Una conferma giunge anche dal raffronto tra le varie voci di spesa per la sicurezza sociale tra ciascun paese sul finire degli anni Cinquanta. Anche in questo caso, infatti, l'Italia appare in linea con il contesto europeo: spendeva molto per le voci “Vecchiaia” e “Malattia-Maternità”, molto poco per la “Sanità”.

Tabella 2. – Spese per la Sicurezza sociale per settori nel 1959 (percentuale)

Fonte: International Labour Office 1964

Dal punto di vita quantitativo e qualitativo, quindi, la stagione del centrismo non segna, sotto il profilo delle politiche sociali, delle differenze eclatanti rispetto alle tendenze in atto in altri paesi europei. Rispetto a fasi successive, si pensi per esempio al forte sbilanciamento delle spese relative alla voce pensioni di anzianità che caratterizza lo Stato sociale italiano nell'ultimo scorcio del Novecento, il contesto italiano appare in sostanziale sintonia con quello delle altre principali nazioni continentali.

Perché allora larga parte della storiografia fornisce una lettura il più delle volte critica delle scelte compiute negli anni immediatamente successivi alla fine della seconda guerra mondiale e parla, è il caso su tutti di Ferrera (1993), di “occasione mancata” dal punto di vista della modernizzazione del sistema complessivo di welfare in Italia?

Un primo limite di fondo va certamente individuato nella mancanza di tempo e di mezzi che caratterizzò i lavori della Commissione D'Aragona. Nonostante la buona volontà dei componenti, i quattro-sei mesi di lavori non potevano certo consentire di studiare approfonditamente delle soluzioni immediatamente applicabili al contesto nazionale del momento, forse limite principale delle formulazioni avanzate dalla Commissione stessa. E di una eccessiva vaghezza di fondo dei lavori della Commissione insistono, per esempio, studiosi come Ferrera (1993) o come Girotti (1998).

Sull'insuccesso pesarono inoltre una serie di fattori sociali, economici e politici di un certo rilievo. Innanzitutto le disastrose condizioni dell'economia nazionale post-bellica, tali da non consentire il finanziamento di un sistema di protezione sociale gestito dallo Stato sul modello di quello britannico o scandinavo. Il fatto, per esempio, che l'importo delle pensioni di anzianità avesse dovuto essere, sulla base delle elaborazioni della Commissione, il 50-60% dell'ultima retribuzione – un importo talmente elevato da non avere eguali in nessun altro contesto europeo –, rendeva palesemente inapplicabili le proposte più innovative. Su questo insisterono molto gli osservatori del tempo, da Coppini a Petrilli (1948) e soprattutto esperti e tecnici che dettero vita ad un confronto sia sui criteri di finanziamento, sia sui principi ispiratori di fondo della riforma della previdenza.

La necessità di occuparsi della questione congiunturale, ovvero delle gravi difficoltà finanziarie e monetarie che caratterizzarono l'immediato dopoguerra, indusse gli artefici della politica economica centrista, Einaudi su tutti, ad anteporre la stabilità ad interventi di riforma difficilmente finanziabili e che anzi avrebbero ulteriormente accresciuto il deficit interno.

Vi era poi il particolare contesto sociale che caratterizzava l'Italia del dopoguerra e che la differenziava proprio dalle realtà nord europee che stavano invece realizzando il welfare state. In questa fase, l'Italia è ancora un paese a forte caratterizzazione agricola, con un sistema di relazioni industriali arretrato e solo in poche realtà contraddistinto dal sistema di produzione taylorista, e con una quota di lavoratori dipendenti molto più bassa rispetto a quella dei paesi anglo-scandinavi (Tabella 3), elementi che rendevano certo più complesso non solo il finanziamento di sistemi di sicurezza sociale di tipo universalistico, ma la loro stessa accettazione da parte di molti ceti sociali: come ha sottolineato Ferrera (1993), “alla fine degli anni Quaranta, i profili attuariali dei ceti benestanti erano tali da rendere per loro non del tutto conveniente la previdenza pubblica: soprattutto se essa comportava dosi significative di redistribuzione verticale tramite formule come quelle prospettate dal piano D'Aragona. In assenza di generose concessioni (come quelle effettivamente ottenute in Gran Bretagna e nei paesi scandinavi) questi ceti erano dunque assai poco disponibili ad accettare riforme in direzione universalistico”.

Ciò trovò conferma nell'atteggiamento della Confindustria e dei rappresentanti delle libere professioni, contrari in partenza a qualunque soluzione di tipo universalistico.

La società italiana non era “fordista” come quella di altre realtà europee ed era, per così dire, tendenzialmente restìa ad accettare soluzioni di welfare di tipo meritocratico.

Tabella 3. – Percentuale di lavoratori dipendenti e autonomi in Italia, Gran Bretagna e Svezia (1951)

Fonte: Flora et al. 1987

Il particolare contesto politico interno (esclusione delle sinistre dal governo, forte accentuazione dello scontro tra maggioranza centrista e opposizione, mancanza di un partito socialdemocratico forte, conventio ad excludendum nei confronti della sinistra comunista e per tutti gli anni Cinquanta del partito socialista, ecc.) impedì anch'esso per un lungo tempo la possibilità di realizzare un fronte più ampio – oggi diremmo “trasversale” – tra le varie forze politiche attorno alle questioni della riforma dello Stato sociale, riforma che certamente richiedeva un'aggregazione ben più ampia di quella composta dalle sole forze della coalizione centrista, pure uscita vittoriosa dalle elezioni del 18 aprile 1948.

L'attesa delle riforme e la scelta di interventi settoriali e parziali in campo sociale fu anche e soprattutto dettata da una precisa scelta di fondo dei gruppi dirigenti, in primis di quelli del partito di maggioranza relativa – la democrazia cristiana. Intanto, questa posizione consentiva alla Dc – partito fortemente interclassista – di mantenere una posizione di centralità e di tenere coese le varie componenti interne, tra loro divise sui tempi e i modi di realizzazione di riforme in campo sociale. Inoltre, elemento da non sottovalutare, la dirigenza democristiana vide nel carattere particolaristico e clientelare delle politiche sociali uno strumento per la gestione del consenso a livello locale e nazionale o per convogliare le richieste provenienti da gruppi di pressione e organizzazioni ad essa vicina (si pensi alla lobby dei medici o al peso della Coldiretti, che spiega, per esempio, la particolare attenzione della Dc alla tutela dei lavoratori del settore agricolo nel corso del decennio).

Più in generale, il welfare state “all'italiana” si sviluppava per precisa volontà dei gruppi dirigenti non tanto con quegli intenti redistributivi caratteristici di altre realtà europee, e quindi tendenzialmente volti a “trasformare” la realtà sociale ed economica del paese, quanto piuttosto, come sottolineato da Ugo Ascoli (1984), di mantenerla il più possibile inalterata rispetto al passato, ovvero diseguale. In quest'ottica, scrive Girotti (1998, pp. 281-282), “alle forze di lavoro dell'industria, in un contesto di particolare debolezza contrattuale, cui non era estranea la sottoccupazione diffusa e il permanere di un fragile quadro di democrazia limitata, erano destinati programmi a protezione limitata e forme di integrazione subalterna. Per contro, ai ceti medi mobilitati su base individualistica, e in particolare ai nuovi ceti emergenti, che esprimevano una forte domanda di remunerazioni differenziali in una logica privatistica e consumistica, le forze di governo assegnano coperture assicurative e prestazioni di privilegio, con evidenti finalità di consolidamento di una vasta rete di consensi” .

A frenare la realizzazione di una riforma complessiva e organica del sistema di welfare negli anni Cinquanta concorsero però anche alcuni limiti nell'approccio di fondo ai temi sociali da parte anche dei partiti della sinistra. Comunisti e socialisti non seppero innanzitutto far seguire alla fase propositiva, che li vide indubbiamente in prima fila, una fase, per così dire, attuativa sia delle dichiarazioni di principio contenute nella Carta costituzionale, sia delle proposte formulate nelle sedi di studio e di confronto nominate a livello parlamentare e istituzionale in genere. È pur vero che questo si rese oggettivamente difficile – per non dire impossibile – dopo l'avvio della stagione della Guerra fredda e il già citato isolamento determinato dalla sconfitta del Fronte popolare alle politiche del 1948, ma è altrettanto vero che i partiti della sinistra manifestarono per una lunga fase una scarsa attenzione ai temi dello Stato sociale, delegando in larga parte queste tematiche – considerate più tecniche – al sindacato. Sindacato – cioè Cgil – che, da parte sua, produsse in questa fase il cosiddetto Piano del lavoro ma manifestò anche una sostanziale ostilità nei confronti di un sistema di protezione sociale troppo accentuatamente universalistico perché temeva che l'estensione dei confini dello Stato sociale a categorie come quelle del commercio e dell'artigianato avrebbe sostanzialmente indebolito la classe operaia. Solo a partire dalla seconda metà degli anni Cinquanta, seguendo strade e assumendo posizioni sempre più differenziate, partito comunista e partito socialista tornarono ad occuparsi di questi temi, partendo non a caso dalla riforma del settore della sanità e di quello degli infortuni, considerati le roccaforti del sistema di potere della democrazia cristiana.

In ogni caso, se l'infittirsi della “giungla” pensionistica e sanitaria nel corso degli anni Cinquanta rappresenta l'elemento caratterizzante di questa fase, è pur vero che l'opzione universalistica, accantonata dopo il 1948, non fu del tutto abbandonata ma riemerse in più occasioni nell'arco di tutto il decennio. Le formulazioni di molti dei gruppi di studio sopra citati e l'istituzione, pur tra mille contraddizioni, del ministero della Sanità (1958) rappresentarono importanti segnali di come l'opzione, più che abbandonata, fosse stata, per così dire, “congelata”. Del resto, che il moderno concetto di sicurezza sociale si stesse comunque lentamente affermando lo dimostra il carattere di fondo degli interventi settoriali che furono realizzati in questa fase: l'affiancarsi del sistema di finanziamento a ripartizione a quello a capitalizzazione, l'estensione degli schemi di copertura furono il preludio – all'inizio degli anni Sessanta – alla ripresa di un confronto su questi temi, ma con prospettive differenti e, soprattutto in un contesto politico interno mutato, ormai indirizzato verso altri equilibri (il centro sinistra).

Alla fine degli anni Cinquanta, quindi, sotto il profilo delle riforme sociali si era ancora, per così dire, “a metà del guado” e valevano ancora le parole che Ludovico D'Aragona aveva pronunciato in conclusione dei lavori della Commissione di riforma della Previdenza sociale da lui presieduta:

Purtroppo, in Italia, la legislazione in materia di previdenza sociale si è venuta creando senza la possibilità di un coordinamento. Noi abbiamo creato in Italia una specie di mosaico, in materia di previdenza sociale: bisogna che noi esaminiamo questo mosaico e lo sistemiamo in forma razionale, in modo che possa garantire ai lavoratori i maggiori utili benefici da parte della previdenza sociale e garantire ai datori di lavoro che i versamenti che essi faranno saranno fatti senza disturbo eccessivo e senza oneri ingiustificati.

La legislazione sociale non è soltanto una cosa arida, composta di numeri e di cifre, non è soltanto un'attività attuariale; ma è un'attività che deve essere sentita col cuore e col sentimento, perché si tratta di tutelare e difendere gli interessi delle classi più diseredate, delle classi che più hanno bisogno della collaborazione di tutta la collettività.