N. 3 - Dicembre 2003

Giulio Petrangeli

Note a margine del Convegno "Alle origini del governo toscano. La formazione della Regione Toscana e la prima legislatura regionale", Siena, 5 giugno 2003

Il Centro interuniversitario per la Storia del cambiamento sociale e dell'innovazione (Ciscam) ha organizzato, in collaborazione con il Dipartimento di Scienze storiche, giuridiche, politiche e sociali della Facoltà di Scienze politiche dell'Università di Siena, un convegno sulla formazione dell'Ente Regione e sulle politiche della prima legislatura del governo regionale in Toscana. Questa iniziativa, curata da Simone Neri Serneri - responsabile scientifico -, rappresenta una tappa importante di una ricerca in corso sulle origini del governo regionale, che si propone di affrontare, a trent'anni di distanza, le problematiche, le iniziative politiche, le scelte intraprese nel campo dei servizi sociali, della gestione del territorio e del governo dello sviluppo economico. La problematica del governo regionale e, più nello specifico, quella legata alle esperienze locali comunali del secondo dopoguerra, sta ricevendo, negli ultimi anni, una particolare attenzione da parte di un filone di studi storiografici, interessato ad approfondire l'intreccio delle dinamiche e dei percorsi del governo dello sviluppo economico e delle trasformazioni sociali a livello locale e regionale. Mantenendo una prospettiva dialettica tra politica ed economia a livello nazionale - centrale - e scelte politiche di gestione sociale e territoriale dei governi locali e regionali, tali studi tendono a concentrare le ricerche intorno al complesso di fenomeni legati alle trasformazioni sociali ed economiche, innescate, nella Toscana degli anni '60 e '70, da quel particolare processo di sviluppo economico basato sull'industrializzazione leggera e sulla piccola impresa diffusa sul territorio. Una esperienza rilevante, dunque, quella del governo regionale, nella quale le scelte politiche, le iniziative di intervento, i percorsi intrapresi, hanno costituito il terreno sul quale, i lavori del convegno, hanno presentato una prima valutazione delle caratteristiche e dei risultati ottenuti. Un approccio, dunque, mirato a fare emergere, in chiave critica, luci ed ombre, novità, ritardi e difficoltà incontrate, a vari livelli, dai primi governi regionali nella proposta e nella attuazione dei programmi e delle scelte politiche di intervento. Questo incontro, oltre ad affrontare una problematica ancora poco esplorata, presenta una strutturazione particolarmente ricca e stimolante per aver accostato studiosi di discipline diverse. Un valore aggiunto, che ha permesso un confronto e uno scambio tra impostazioni e competenze, che difficilmente, in ambito scientifico, dialogano tra di loro. Inoltre, le problematiche del governo regionale affrontate nei lavori del convegno, investono tematiche attuali, che toccano materie di acceso dibattito politico, quali l'autonomia e il federalismo: problemi che richiedono un approccio diverso, interdisciplinare, per dipanare il complesso groviglio di questioni che ruotano intorno alle politiche regionali e agli elementi costitutivi ed originari dell'ente Regione. Questo convegno ha scelto la prospettiva regionale quale osservatorio privilegiato dei processi di trasformazione in ambito economico, sociale e territoriale, e, inoltre, quale soggetto attivo, promotore di politiche, dotato di strumenti di attuazione e di coordinamento. Nel proporre un approccio di ampio respiro, che abbracciasse una vasta gamma di tematiche rilevanti e caratterizzanti il governo regionale, il convegno si può suddividere in tre parti: le origini e la nascita della Regione, la scelta delle metodologie e degli strumenti di intervento e le politiche attuate nelle prime legislazioni. Gli interventi dedicati al dibattito politico e culturale intorno alle questioni del regionalismo e agli elementi costitutivi della identità regionale, hanno permesso di porre in primo piano la ricorrente questione del rapporto tra la centralità dello Stato e le amministrazioni periferiche, andando a ricostruire l'influenza degli aspetti identitari sull'indirizzo delle scelte politiche. Non è azzardato, infatti, ritenere che proprio tali elementi identitari, legati alla cultura popolare, al territorio, alle tradizioni storiche, alle lotte politiche ecc., vadano a costituire una sorta di linguaggio comune, mediante il quale decodificare e riconoscere un passato storico da selezionare e da condividere. In una proficua impostazione comparativa con altre esperienze regionali particolarmente rilevanti, quali la Lombardia e l'Emilia Romagna, è stata ricordata più volte la fondamentale funzione della tradizione e della cultura civica, nel determinare la qualità del delicato e complesso rapporto tra società civile e politica. Base comune a tutte queste esperienze, che trovano, tuttavia, percorsi autonomi, con esiti profondamente diversi tra loro. La Toscana si trova ad essere depositaria di una forte e radicata tradizione civica fondata proprio sull'elemento toscano riconducibile all'esperienza dei comuni medievali. Tuttavia, paradossalmente - come evidenzia Maurizio Degl'Innocenti -, pur essendo una delle regioni più facilmente identificabili dal punto di vista storico, ha trovato, però, difficoltà a costruire una propria identità, a colmare il deficit identitario che ha accompagnato la nascita della Regione. La mancanza di una solida cultura regionale era già evidente nel periodo costituente: anni in cui autonomia e federalismo non avevano trovato fortuna nel dibattito politico e culturale intorno alla struttura e al carattere statuale della nascente Repubblica. La ricerca di una condivisa e radicata identità regionale viene posta in un famoso convegno senese del 1974 dal presidente Lelio Lagorio, il quale proponeva di ricercare le basi originarie non in una presunta unificante esperienza granducale, o in quella medievale comunale, bensì nel carattere antifascista e popolare della Resistenza. Assai diverse, invece, le dinamiche e il contesto politico e culturale che hanno accompagnato la nascita della Regione Lombardia, dove l'istituzione dell'Ente richiese pochi mesi, mentre il raggiungimento di una maturità rappresentativa ed effettiva sul territorio resta un problema ancora aperto: un processo, per Roberto Biorcio, non ancora risolto. Il quadro morfologico eterogeneo della Lombardia, ed una identità regionale problematica e complessa, hanno storicamente favorito atteggiamenti e sensibilità politiche divergenti. In tale contesto, ha assunto un ruolo preminente una forte e autonoma società civile, sostanzialmente diffidente verso la politica e i governi nazionali. La spinta verso una autonomia dal governo centrale non si tradusse, se non in settori minoritari della società lombarda, in un progetto di tipo federalista, che esprimesse la volontà e il desiderio di un autogoverno basato sul coinvolgimento della società civile stessa. Prevalsero, semmai, i rapporti conflittuali con la politica, in particolare con il ceto politico e gli apparati burocratici, e le differenziazioni su base territoriale. Proprio le resistenze culturali e storiche e le diversità territoriali della struttura sociale ed economica hanno reso così problematica la nascita e l'assunzione di un ruolo di governo della Regione Lombardia, che sta vivendo, con il nuovo federalismo degli anni '90, - come è stato evidenziato durante i lavori del convegno - una fase particolare e nuova, molto distante dal regionalismo dei cosiddetti "padri fondatori", che auspicavano una "società organizzata e governata con la forza della politica" (Piero Bassetti, 2000). Di tutt'altro segno l'esperienza della Regione Emilia Romagna che emerge dal quadro presentato nel convegno da Roberto Balzani: una regione che, fin dall'immediato dopoguerra, vede una ruolo ben definito delle amministrazioni comunali, come arena di organizzazione politica della società di massa. Una struttura definita "policentrica", sulla quale l'Ente regionale si inserisce, contribuendo a fare dello sviluppo economico l'elemento trainante dell'intera regione e dell'economia nazionale. Un governo dello sviluppo che trova nella identificazione territoriale la base per disegnare infrastrutture e carte geografiche, ove società civile, mondo economico e politica si riconoscono e interagiscono. Si viene a creare, così, quello che è stato definito "policentrismo delle città", in cui la Regione svolge un ruolo di mediazione e razionalizzazione delle scelte di intervento. Dai profili regionali, che il convegno propone in una ottica di confronto storico ed analitico, emergono elementi specifici e caratterizzanti la Regione Toscana, dove la questione federalista e regionalista del decentramento dei poteri era un elemento di convergenza delle forze antifasciste, fin dall'immediato dopoguerra, e la questione regionale non viene mai rimossa, come emerge dalla ricostruzione del dibattito teorico e culturale proposta da Mario G. Rossi. La preminenza delle forze partitiche della sinistra, confermata nelle elezioni amministrative del 1946, aveva contribuito a mantenere vivo il dibattito sulle problematiche relative alla questione regionale e al decentramento, in opposizione ai pericoli del centralismo burocratico. Difatti, il fronte regionalista, che aveva trovato impulso nelle riviste "Il comune democratico" e "Il Ponte", si caratterizzava per una distribuzione trasversale nel panorama politico, coinvolgendo e avvicinando settori diversi intorno a problematiche e nodi fondamentali, legati al riconoscimento comune dell'importanza della istituzione della Regione, quale strumento amministrativo di intervento e di gestione del territorio. Nella prima parte del convegno emerge, inoltre, il ruolo rilevante del dibattito sulla programmazione, nel gettare le basi delle future modalità di intervento e di governo regionale. Lo sviluppo economico, nel contesto del rilancio della programmazione negli anni '60, diviene la materia del confronto politico e teorico tra i partiti maggioritari (Pci e Psi), la Dc e il nuovo Istituto Regionale (Irpet), che proponeva una interpretazione innovativa delle dinamiche del passaggio della Toscana da regione prevalentemente agricola e mineraria, a industriale. La Regione, sostanzialmente, si inserisce in questo dibattito, che si rinnovava da circa un decennio, proponendosi di guidare questa fase storica di passaggio, con l'obiettivo di riequilibrare quello sviluppo ineguale che stava caratterizzando il territorio regionale. Poste le basi storiche, culturali e teoriche della nascita della Regione, la seconda parte del convegno ha inteso affrontare l'ambito delle categorie e degli strumenti di autoregolazione, di analisi e di intervento, di cui l'ente Regione si dota nel corso della sua prima legislatura. Prima di tutto occorre ricordare che il carattere di "regione aperta", che il Pci intese conferire all'istituto fin dalla sua nascita, ossia vicino alla comunità e alle istituzioni sociali - sindacati, cooperative, associazioni, ecc. -, si coniugava con una impostazione politica "aperta", cioè, alla società civile, instaurando con questa un rapporto che prevedeva e tendeva alla corresponsabilizzazione nella gestione del potere. La discussione intorno al progetto di statuto della Regione Toscana, ricostruita da Andrea Pisaneschi, ricalca nella sostanza questa impostazione politica. Il progetto di statuto si caratterizzava per due elementi forti: la scelta sulla forma di governo, basato su una struttura di tipo assembleare, nella quale il Consiglio era titolare delle funzioni di indirizzo politico e di controllo con potere di nomina e di revoca sulla giunta, e i principi e le finalità generali del governo. Elementi, questi, che hanno svolto una funzione "costituente", ossia di collante identitario - più che giuridico - e di ricucitura tra le varie materie, per un Ente che non aveva una tradizione consolidata e che non doveva configurarsi esclusivamente come istituzione di decentramento amministrativo. La scelta di informare i principi generali, richiamandosi alla esperienza unificante della Resistenza e della Costituzione repubblicana, dimostra una spiccata originalità del progetto complessivo, come è stato messo in evidenza nella relazione di Michela Manetti, costituendo una sorta di filo rosso, coerente, tra gli obiettivi qualificanti - assistenza sociale integrata, sanitaria, scolastica -, con le problematiche dello sviluppo economico e gli strumenti operativi scelti. La ristrettezza della possibilità di movimento, imposta da competenze ben definite, tracciate della formula di delega dei poteri, imponeva uno sforzo particolare nell'individuare quegli strumenti adatti che permettessero di varcare i limiti imposti all'intervento. Gli strumenti maggiormente duttili a tale scopo si dimostrarono la finanziaria regionale e la delega agli enti locali, che permisero di sostenere le scelte strategiche dei primi governi regionali, particolarmente innovative, a livello nazionale, nei settori dell'assistenza e della sanità. Nonostante difficoltà incontrate dal punto di vista politico ed amministrativo, la questione legata agli strumenti operativi coinvolgeva e stimolava una elaborazione delle categorie con cui leggere il territorio ed i processi di cambiamento e di trasformazione. Pertanto, la scelta iniziale della zonizzazione, ossia di procedere ad un ritaglio territoriale, al fine di una più razionale gestione delle risorse, presupponeva la considerazione della Regione quale entità teoretica ed elemento di classificazione ed identificazione dei fenomeni. Quindi, il complesso delle categorie metodologiche di intervento risulta fondamentale per individuare proprio quegli strumenti utilizzati nell'approccio analitico alla articolazione territoriale ed economica della regione. In modo particolare, le categorie di programmazione, decentramento, territorio, zonizzazione, ecc. e la discussione teorica e politica intorno all'utilizzo di tali categorie, andavano a definire gli ambiti di intervento e l'efficacia delle politiche di sviluppo. L'evoluzione teorica di questi strumenti e criteri di indagine, come è stato sottolineato nel convegno da Cristina Capineri, ha contribuito ad approfondire sempre più la conoscenza e la lettura delle articolazioni territoriali, che sono poi divenute paradigmi per l'analisi regionale in generale. Si è assistito, cioè, ad un progressivo rinnovamento delle metodologie di intervento e di approccio allo sviluppo, che ha permesso di riconoscere la complessità e la varietà delle situazioni e, inoltre, di riempire il contenitore vuoto del territorio con relazioni, processi e reti: nuovi ingredienti delle strategie di governo. La terza parte del convegno ha affrontato, nello specifico, i terreni della iniziativa politica del governo regionale, presentando la varietà dei campi di intervento e mettendo in risalto la qualità e le caratteristiche delle politiche del lavoro, di quelle in ambito sociale, del governo dell'ambiente e del territorio, delle infrastrutture legate alla mobilità e il complesso di approcci al governo dello sviluppo economico. Emerge, in generale, un ruolo rilevante della Toscana nella promozione di iniziative, nella sperimentazione di soluzioni innovative e nella definizione di approcci istituzionali che, in alcuni ambiti particolarmente significativi, sono stati presentati come "prototipi", "modelli" per le altre amministrazioni regionali. Un processo di maturazione, dunque, che travalica il confine della prima legislatura posto dal convegno, e sottolinea una sostanziale continuità delle politiche di governo, unita ad una particolare attenzione all'innovazione, che ha portato la regione toscana ad attestarsi in posizioni di avanguardia in alcuni settori specifici: in modo particolare quello della assistenza sociale, della assistenza sanitaria, delle politiche del lavoro e di governo del territorio. Nell'ambito del mercato del lavoro, emerge chiaramente dalla relazione di Franca Alacevich il tentativo della Regione Toscana di sfruttare il terreno di intervento offerto dalle competenze in ambito di formazione professionale, promovendo - a cavallo degli anni '70 e '80 - una "politica attiva del lavoro": innovativa nel contesto legislativo nazionale e volta a valorizzare gli aspetti qualitativi dell'offerta lavorativa. Viene così disegnato un ruolo della Regione non limitato soltanto ad un importante intervento legislativo, ma calato concretamente nei problemi reali, mediante una azione specifica che sfrutta altri ambiti e altre competenze. Un'attività volta a tutelare, ad esempio in materia sanitaria, la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro, ad istituire, in materia sociale, la Consulta regionale dell'emigrazione e dell'immigrazione, a favorire le attività produttive, artigianali e commerciali, e a svolgere un ruolo rilevante nella mediazione delle vertenze aziendali, al fine di sostenere le attività economiche e, con esse, l'occupazione. Un complesso di iniziative, quindi, che caratterizza un agire concreto di governo, tendente a travalicare il raggio delle strette e limitate competenze attribuite. Viene delineata, inoltre, da Valeria Fargion, una Regione proiettata in avanti: avanguardia e punto di riferimento anche nelle politiche sociali, in virtù di un notevole sforzo creativo, teso ad aggirare e forzare al massimo i vincoli stretti della legislazione nazionale. La stessa riorganizzazione del complesso dei servizi sociali e sanitari partiva dall'idea di rifondarne dal basso la struttura e l'organizzazione, per tentare un riequilibrio territoriale dell'offerta. Un disegno riformatore di ampio respiro, anticipatorio rispetto alla successiva legislazione nazionale, che pone le basi di quel modello di politica sociale, che ancora oggi contraddistingue la Regione Toscana. Una "tecnocrazia illuministica", come viene presentata, che ha saputo impostare una gestione negoziata e convergente con l'opposizione democristiana, combinando competenze tecniche e qualità politiche, e che ha lasciato una legislazione socio-sanitaria innovativa ed avanzata. Di segno assolutamente diverso, invece, il quadro presentato da Stefano Maggi relativo alla situazione delle infrastrutture e delle grandi vie di comunicazione, inadeguate ed insufficienti per le crescenti esigenze di mobilità di persone e merci, che una regione in pieno sviluppo economico richiedeva. Le linee strategiche del governo regionale prevedevano una riforma del sistema generale dei trasporti, ponendo come obiettivo un aumento della capacità di trasporto, la trasformazione del trasporto collettivo in servizio sociale e un complessivo riequilibrio territoriale. L'intensa attività di programmazione svolta dall'amministrazione regionale in tema di infrastrutture e di trasporti dovette, però, scontrarsi con limiti di competenze, insufficienze legislative e, soprattutto, con la grande difficoltà a reperire le risorse finanziarie necessarie. Un settore, quello delle infrastrutture della mobilità, rimasto sostanzialmente sottoposto a pressioni e logiche politiche, originate ed influenzate dal difficile rapporto tra il governo centrale e una amministrazione regionale "rossa". La politica infrastrutturale era fortemente intersecata con le iniziative di governo del territorio e dello sviluppo economico. Nell'intervento di Simone Neri Serneri, vengono evidenziate le fasi e i passaggi che subiscono le politiche ambientali e territoriali. La Regione basava la propria strategia di governo del territorio sulla programmazione economica, collegata alla pianificazione territoriale: uno strumento, questo, che avrebbe permesso di riequilibrare l'evidente polarità tra zone in sviluppo e zone depresse, di una realtà geografica letta ed interpretata in maniera unitaria ed integrata. Il ruolo centrale della programmazione si doveva inserire nel tentativo di affrontare la crisi economica e la crisi del modello di industrializzazione dei primi anni '70, promovendo, dal basso, l'alternativa di una via toscana allo sviluppo. Gli evidenti squilibri territoriali, le emergenze ambientali e la sostanziale inadeguatezza degli strumenti legislativi di intervento - nonostante alcune innovazioni introdotte -, costituiscono il terreno nel quale la Regione si trova ad operare. Sul finire degli anni '70, entra in crisi il modello dirigista della programmazione economica, e la Regione rinuncia ad una pianificazione territoriale organica, delegando, di conseguenza, tali compiti alle amministrazioni comunali. Una scelta da criticare, come è stato sottolineato, in quanto ha lasciato l'iniziativa in mano agli enti locali, inadeguati ad esercitare politiche del territorio, sia per confini di competenza limitati, sia per poteri e risorse del tutto insufficienti. Una svolta consistente, nella quale ha prevalso la logica della delega della competenza ordinaria, sostenuta da una torsione delle prospettive strategiche, verso una attenzione agli standard qualitativi, alle attribuzioni al soggetto pubblico delle funzioni di riequilibrio territoriale e all'intervento perseguito tramite piani settoriali, che, seppure dotati potenzialmente di maggiore flessibilità e rapidità operativa, presentavano una mancanza di coordinamento e di prospettiva generale univoca. Infine, proprio la perdita della dimensione regionale strategica della politica di intervento nel territorio significava la rinuncia ad una impostazione qualificata della gestione dell'ambiente e della tutela del valore sociale del territorio stesso, lasciando il campo ad una visione produttivistica delle politiche di gestione e di valorizzazione delle risorse ambientali. Il nodo del governo regionale dello sviluppo economico viene proposto, da Luciano Segreto, in una prospettiva tendente a sottolineare principalmente i limiti determinati dai vincoli legislativi e da una lettura ideologica dei processi di industrializzazione e di trasformazione sociale. Una interpretazione che pone, a base dell'analisi, la impossibilità della Regione di intervenire nelle politiche industriali e la necessità, quindi, di dover aggirare la materia, agendo sui "fattori sostitutivi", ossia sui cosiddetti prerequisiti. Pertanto, secondo questa impostazione, la storia del governo economico si restringe alla storia dei dibattiti economici sui modelli di industrializzazione e di programmazione. Il Partito comunista in Toscana non sarebbe riuscito, nella sostanza, a svincolarsi dalla cultura economica della lotta ai monopoli, della valorizzazione della grande impresa pubblica - e solo in subordine della piccola imprenditoria, con una precisa funzione antimonopolistica -, rimanendo ipotecato all'interno della logica della lotta di classe. Una lettura, quella del Pci, che ricalcava l'analisi togliattiana degli anni '40, rimanendo ancorata a tale modello fino a tutti gli anni '70. Le problematiche sollevate nel convegno dall'intervento di Luciano Segreto, lasciano sicuramente aperti molteplici interrogativi, che, auspichiamo, saranno ripresi ed approfonditi in sede di pubblicazione degli atti. Questo convegno ha contribuito a delineare un quadro complessivo ed esaustivo di una materia ricca di spunti e ha fornito uno stimolo al dibattito e alla prosecuzione dei percorsi di ricerca tracciati: un contributo prezioso e un momento di arricchimento per il mondo scientifico e non solo.