Il 6 dicembre 2007 si è tenuto, nell'Aula Magna della Facoltà di Scienze Politiche dell'Università degli Studi di Siena, l'annuale Convegno promosso dal Centro Interuniversitario Opint – Osservatorio di politica internazionale ( http://www.gips.unisi.it/opint/ ) fondato e diretto dal professore Giovanni Buccianti. Dopo le precedenti iniziative sulla Libia, nel 2004, sulla Turchia, nel 2005, e sull'India, nel 2006, il tema affrontato, con il patrocinio della presidenza del Consiglio dei ministri e del ministero degli Affari Esteri italiano, è stato quello de “L'impegno internazionale dell'Italia nelle aree di crisi”.

Peculiarità storico-culturali del peacekeeping italiano, principali ed attuali teatri di intervento, criticità del contesto politico-istituzionale nazionale che deve garantire il presupposto legittimante del contributo italiano, sopravvenuta complessità della sicurezza internazionale nel nuovo contesto mondiale emerso dopo l'11 settembre 2001, difformità nell'approccio alla sicurezza rispetto ai principali partner occidentali e, per finire, un caso storico di impegno militare italiano all'estero sono stati i principali temi scientifici sui quali i relatori intervenuti si sono confrontati.

Il professore Buccianti, che ha introdotto tali argomenti, ha in primo luogo posto in evidenza il notevole contributo fornito dall'Italia, a partire da quella condotta in Libano fra il 1982 e il 1984, alle missioni internazionali di pace. Attualmente, circa 10.000 militari, il massimo consentito alle forze armate del nostro paese, come ha precisato il generale Fabio Mini, già capo di Stato maggiore delle forze Nato del Sud Europa, sono impegnati in 24 interventi. L'onorevole Lapo Pistelli, parlamentare europeo, ha evidenziato in proposito come l'Italia sia il primo paese dell'Unione Europea come fornitore di peacekeepers, e l'ottavo delle Nazioni Unite. Si tratta di uno degli asset che il paese, per il suo profilo internazionale, dovrebbe difendere con fermezza, e in tal senso appare degno di rilievo che, dopo un trend decennale decrescente, la legge finanziaria del 2007 abbia impresso una positiva inversione di tendenza con un incremento degli stanziamenti nel bilancio della Difesa. Un grande impegno, pertanto, che imponendo negli anni al paese un elevato sacrificio di uomini e mezzi ha consentito di affermare e sviluppare una particolare vocazione, che come ha ricordato Mini, può farsi risalire all'intervento preunitario in Crimea e a quello in Cina agli inizi del '900. Quella ad operare nei fronti di crisi quali “professionisti della sicurezza”, grazie alla preparazione culturale, alla capacità di comprensione del prossimo e all'umanità dimostrate sul campo nell'affrontare tutte le principali dimensioni della sicurezza, non solo quella di natura militare, ma anche quelle rappresentate dalla criminalità, dalle ingiustizie sociali, dalle discriminazioni e dalle arretratezze economiche, costituisce la peculiarità del peacekeeper italiano. La particolare sensibilità che i nostri militari dimostrano di avere per la sicurezza nella sua globalità e più articolata accezione deriva dal retaggio storico nazionale, che ha trasmesso la capacità di comprendere ciò che non conosciamo, di riconoscere ciò che è diverso e, soprattutto, di tener fede ai nostri valori, come ha precisato Mini. L'approccio italiano alla realtà delle aree di crisi nasce dal “basso”, da chi è inviato ad operare, e si caratterizza, più marcatamente rispetto a quello dei partners occidentali, per la ricerca del consenso delle popolazioni locali attraverso il rispetto delle loro peculiarità. Nondimeno, contrariamente a quanto lascerebbe supporre l'immagine superficiale del “soldato di pace”, l'approccio italiano non sottrae i nostri militari da tanti potenziali rischi, anzi ne aumenta l'esposizione, come ha dimostrato la tragica vicenda di Nassiriya: proprio la ricerca di una normalizzazione delle condizioni locali, quel ritorno alla vita civile tanto apprezzato dalle popolazioni, spesso procura l'ostilità di attori locali quali “signori della guerra”, clan, gruppi etnici, bande di narcotrafficanti, che fondano il loro potere proprio sulle condizioni di instabilità.

Sul campo, il modello italiano ha dato prova di sé, nel corso degli ultimi anni, soprattutto nei Balcani, in Libano e in Afghanistan. Buccianti ha posto in evidenza come proprio nei Balcani, regione ancora in crisi, sia ancora necessario un impegno della comunità internazionale volto a prevenire i conflitti, in particolare le possibili conseguenze dell'indipendentismo kossovaro, incoraggiato dagli americani, valutato in ordine sparso dagli europei ed osteggiato da Putin, che teme per i fermenti autonomistici di regioni quali Abkhazia ed Ossezia. Riguardo al contributo italiano nei Balcani, Antonio Zanardi Landi, ambasciatore d'Italia presso la Santa sede, precedentemente a Belgrado, ha sostenuto come quella in Kossovo sia una crisi andata cronicizzandosi nel tempo. Per quanto i nostri militari fossero apprezzati e i nostri carabinieri svolgessero un lavoro di altissimo valore per il mantenimento della pace e dell'ordine, già dal 1999 si era affermato nella regione una sorta di protettorato incapace, peraltro, di stimolare una ripresa produttiva ed una capacità di autogestione locale. L'attivismo economico che ancora caratterizza il Kossovo, pertanto, è da imputarsi prevalentemente agli introiti derivanti da pratiche illecite. La Serbia , da parte sua, pur proiettata verso l'Europa, è ancora alle prese con le macerie e le devastazioni dell'intervento della Nato. Contrariamente a quanto accaduto in Kossovo, l'economia serba si è rimessa in moto, la vita civile si è normalizzata grazie anche alla presenza di imprenditori occidentali, in particolare italiani. Proprio per favorire l'intensificazione di questi rapporti Zanardi Landi ha organizzato a Belgrado un grande incontro con gli investitori italiani, il cui risultato è andato oltre ogni aspettativa per la presenza di un elevatissimo numero di operatori economici. Conseguentemente l'interscambio italo-serbo ha conosciuto un incremento del 40% in soli 18 mesi. L'Italia è così divenuta il primo partner commerciale della Serbia, ed il governo di Belgrado ha potuto utilizzare questo successo per trasmettere un'immagine internazionale nuovamente propositiva e costruttiva. Dalla cooperazione economica si è poi passati a sviluppare la cooperazione culturale, in particolare nel campo della diffusione dello studio della lingua italiana. Zanardi Landi si è anche soffermato sull'evoluzione della figura e dei compiti del diplomatico impegnato in teatri di crisi, ormai un manager che deve saper operare in molteplici campi e coordinare il proprio sforzo con quello degli altri operatori della sicurezza, militari, agenti umanitari, organizzazioni non governative, ecc. Solo in tal modo è possibile coinvolgere le popolazioni e non limitare la cooperazione alla sola sfera istituzionale. In Libano, l'Italia si è impegnata in maniera massiccia in una missione che, ha ricordato Buccianti, è stata varata non senza incoerenze fra chi l'ha interpretata come atta a bloccare gli israeliani e a costringerli ad abbandonare il Libano e chi vi ha visto lo strumento per disarmare Hezbollah. Siamo impegnati nella magmatica situazione libanese con una missione senza calendario, che allo stato dei fatti appare a tempo indeterminato. Là si gioca una partita rischiosa e complessa, che va al di là di un territorio grande come l'Abruzzo (10.000 km²), dove la pace è in mano ai protagonisti regionali, fra i quali Damasco e Teheran, ma può essere condizionata anche da attori esterni come Al Qaeda. Il generale Maurizio Fioravanti, Comandante della Brigata Paracadutisti Folgore e del settore Ovest in Libano nell'ambito dell'operazione UNIFIL 2, ha illustrato nel suo intervento il contributo concreto fornito sotto il suo comando dal contingente italiano nella missione di pace internazionale ancora in corso. Nell'intervento varato dalle Nazioni Unite il 13 agosto con la risoluzione 1701, ha precisato Fioravanti, l'Italia ha assunto un ruolo da protagonista. Il settore tuttora affidato al comando italiano si caratterizza per la presenza di una forte maggioranza sciita e per l'assenza di drusi. Presenti ovunque, invece, sono i campi palestinesi, che di fatto si autogovernano e nel settore italiano aderiscono ad Al Fatah. Ad Unifil 2 partecipano oltre 30 paesi per un totale di circa 14.000 uomini; nel settore italiano sono presenti anche task forces francesi, slovene, ghanesi e della Corea del Sud. Vi sono poi paesi che investono molto nella ricostruzione, come il Qatar, presente anche militarmente, che ha già impiegato oltre 800 milioni di dollari, alimentando una competizione con l'Arabia Saudita. Motivo di orgoglio per l'Italia, ha precisato Fioravanti, è stata l'attribuzione del comando dell'intera operazione al generale Claudio Graziano, che riveste al momento una triplice funzione: comandante militare, responsabile politico e rappresentante diplomatico. Da circa tre mesi è in corso un negoziato giornaliero fra libanesi ed israeliani per la definizione del confine, la cui difesa è al momento affidata da Israele ad un complesso e sofisticato sistema di più fasce territoriali caratterizzate da differenti sistemi di sicurezza e di rilevazione delle intrusioni. Una delle funzioni più delicate è quella del coordinamento con le forze armate e le autorità libanesi, in particolare per la bonifica del territorio dalle mine, compito che si svolge sotto il comando di Graziano ma che coinvolge varie agenzie. Fioravanti ha tenuto a precisare l'importanza dei rapporti, pressoché giornalieri, che i militari italiani hanno saputo instaurare, sulla base del rispetto reciproco, con le autorità locali. Anche i rapporti con la popolazione sono stati curati con grande attenzione dal contingente italiano. Fra le mansioni esercitate, anche molti piccoli progetti di utilità relativi alla distribuzione di beni primari e medicinali, alla costruzione di pozzi, ambulatori ed impianti elettrici, oltre che lo studio cartografico del paese. In Afghanistan l'Italia, come ha ricordato Buccianti, è andata per ricostruire e stabilizzare un paese che doveva essere ormai pacificato nel falso presupposto che gli americani avessero definitivamente sconfitto i talebani. Proprio in quel paese il nostro contingente sta affrontando rischi crescenti dovuti al completo fallimento dell'attesa transizione dall'operazione di guerra Enduring Freedom, incapace di bonificare l'Afghanistan dalla presenza dei terroristi e di restituire al governo di Karzai reali poteri, a quella di stabilizzazione Isaf. Convivono così due differenti interventi, due differenti concezioni della sicurezza, con conseguente fallimento complessivo. Il contingente italiano rischia così di trovarsi coinvolto in una situazione completamente diversa da quella prevista e in base alla quale l'intervento è stato varato e legittimato. La professoressa Valeria Fiorani Piacentini, dell'Università Cattolica di Milano, ha contribuito alla riflessione illustrando la sua esperienza sul campo di studio e cooperazione nei paesi islamici. A capo di una missione storico-insediamentale per conto del ministero degli Affari Esteri italiano, la Fiorani Piacentini ha conosciuto la realtà dell'Iran dello scià e, successivamente, di Khomeini, quella pakistana della dittatura di Zia e quella afgana. Sulla base di queste esperienze, ella ha sostenuto che la fine della guerra fredda ha realmente rappresentato una cesura per questi paesi, che dalla contrapposizione bipolare traevano una rendita geopolitica. Da allora si sono succeduti innumerevoli rovesciamenti di potere. In Iran, ad esempio, il fenomeno khomeinista ha costituito una autentica rivoluzione, che ancor oggi fornisce l'ideologia portante del paese ed è il milieu culturale di ogni iraniano. In Pakistan gli avvicendamenti al potere ai quali ha assistito la Fiorani Piacentini sono stati ben più numerosi, con i passaggi di Zia, della Bhutto, di Sharif e Musharraff. Riguardo al rapporto con l'Occidente e alla sua presenza militare in quelle regioni, la Fiorani Piacentini ha precisato che le missioni di pace internazionali possono costituire una sorta di ombrello protettivo per la sicurezza e la stabilità di quei paesi. La presenza militare occidentale è percepita come pseudocolonialismo, è tollerata, non certo amata. L'Occidente ad esempio appoggia in Afghanistan una leadership, quella di Karzai, completamente delegittimata agli occhi della popolazione locale. Ancor più grave è la situazione irakena: anche in quel caso la presenza militare occidentale non è percepita come rispondente all'interesse della popolazione locale. In questa vasta fascia di instabilità, che si estende fino al Caucaso, si affermano leaders e capi locali che autofinanziano con economie parallele illecite i propri apparati militari. Sono ancora in circolazione i vecchi armamenti della guerra fredda, gli stinger e i missili di marca sovietica. Tutti dispongono di scorte personali di tali armi. La circolazione di ordigni e ricchezze è del resto facilitata dalla globalizzazione. La base della popolazione è estromessa da questi nuovi circuiti che diffondono ricchezza ed armi e finisce per fornire una manovalanza sempre più disperata di fronte all'alternativa fra la fame e la morte. Queste sono le condizioni, ha osservato la Fiorani Piacentini , che finiscono con l'esasperare il fattore Islam. Donne e bambini sanno usare le armi in circolazione per difendere i modesti mezzi di sostentamento disponibili. Pertanto la ricostruzione del tessuto sociale, dal basso, è il prerequisito per il ripristino della pace e della stabilità. L'Italia è ad esempio all'avanguardia, con il suo impegno internazionale, nella soft security . I volontari delle varie organizzazioni, oltre ai militari, sanno naturalmente operare al servizio dei più bisognosi, ad esempio di coloro che sono affetti dalla lebbra, una piaga ancora ben presente e che nei paesi islamici impone la marginalizzazione. L' hard security è invece quella con cui l'Occidente tiene in piedi le leadership delegittimate, che da sole non saprebbero trattare e convivere con i vari signori della guerra. Gli operatori di pace debbono contendere ad organizzazioni come Al Qaeda l'influenza positiva sulle popolazioni derelitte, con la comprensione e l'aiuto materiale. Dobbiamo capire, ha concluso la Fiorani Piacentini , che non è con il wahabismo che i fondamentalisti ottengono il consenso della popolazione, ma con gli aiuti indispensabili per la sopravvivenza, sostituendosi ad apparati statali ormai inesistenti.

Le incertezze relative alle finalità e alle stesse modalità dei cosiddetti interventi di pace in epoca di lotta contro il terrorismo globale, i possibili contrasti con i nostri stessi partners e, non ultima, la fragilità del consenso politico interno che legittima tali operazioni all'estero, sembrano mettere a dura prova il modello italiano di peacekeeping, che pure vanta numerosi successi e costituisce il contributo più rilevante fornito dal nostro paese alla sicurezza internazionale. Il futuro delle nostre operazioni di pace all'estero appare giunto ad un crocevia importante, che richiede un'approfondita riflessione nell'ambito della politica estera e di difesa. Se al tempo della contrapposizione Usa-Urss, della guerra fredda, la minorità politica del nostro paese poteva essere in qualche modo compensata dalla nostra collocazione geografica e strategica, ha rilevato Buccianti, oggi non è più così. Per Pistelli è cambiata la stessa percezione del paese nel corso degli ultimi anni. Se infatti circa 15 anni l'Italia era un attore medio-grande, per giunta adeguatamente coperto rispetto alle minacce alla sicurezza in un mondo diviso in cui il sud non aveva ruolo, l'est era schierato nel campo avverso e l'Asia era ininfluente, dopo la fine della guerra fredda il paese si è improvvisamente riscoperto quale attore medio-piccolo, con un sud che gioca nel suo stesso campo, un est che si è risvegliato, e, soprattutto, nuove emergenti minacce che insistono proprio in quella zona di confine fra differenti faglie geopolitiche, quella balcanica e quella mediterranea, in cui è collocata l'Italia. Abbiamo così scoperto anche noi l'importanza della homeland security , dato che il terrorismo travalica le frontiere tradizionali. Come ha ricordato Buccianti, è stato il ministro degli Esteri D'Alema, il 21 febbraio 2007, a sostenere in Senato che “un paese come l'Italia, che non è una grande potenza, non può ingaggiare sfide così delicate e complesse come quelle in cui siamo impegnati senza un consenso politico forte e chiaro”. Buccianti in particolare si è chiesto come evitare che l'interesse del paese sia ostaggio delle varie forze politiche presenti in Parlamento nei casi in cui, come in Iraq ed Afghanistan, si crei una contrapposizione fra il rispetto della nostra partecipazione alla storica Alleanza atlantica e i vincoli domestici. Le difficoltà politiche si riflettono negativamente anche sulla catena di comando-azione in campo militare. Mini ha posto in evidenza come i nostri soldati operino spesso in assenza di direttive chiare e coerenti. A Nassiriya, quando gli italiani si sono trovati sotto fuoco nemico, hanno dovuto attendere ben quattro ore prima di ricevere istruzioni da Roma. In proposito Fioravanti ha delineato quelli che considera i pilastri di qualsiasi missione di pace: 1) il controllo del territorio nell'ambito della missione assegnata (Nato, Onu, Ueo); 2) il coordinamento con le autorità locali; 3) una politica degli ordigni, perché intervenendo a seguito di un conflitto c'è sempre una forte presenza sul territorio di mine, armi, munizioni, ecc.; 4) le relazioni con le autorità locali; 5) il supporto alla popolazione locale, che comporta un notevole sforzo, non solo umano, ma anche economico. Per Pistelli la classe politica italiana necessita di recuperare un approccio bipartisan sui temi della sicurezza. Non tutte le missioni, naturalmente, sono uguali, ma è un pessimo costume, tipicamente italiano, rifinanziare su base semestrale la partecipazione alle operazioni di pace, offrire l'opportunità per un dibattito sulla politica estera e, eventualmente, mettere in crisi una maggioranza di governo. Il dibattito nazionale deve occuparsi anche del legame tra politica interna, estera e di difesa, per sciogliere le molte ambiguità decisionali fra Palazzo Chigi, Farnesina e forze armate, che dovrebbero dar vita a un circolo virtuoso. Anche la riscoperta della categoria dell'interesse nazionale appare necessaria, dato che, in presenza di risorse limitate, dobbiamo individuare le aree prioritarie in cui proiettare le nostre forze. Per Pistelli, Balcani, Medio Oriente e Mediterraneo sono, data la collocazione geopolitica italiana, le direttrici prioritarie. Ci sono scelte che derivano da un più alto livello, come quelle deputate alla Nato o all'Unione Europea, mentre per altre opzioni possiamo essere noi ad attivare i nostri partners all'interno di queste più grandi alleanze. Inoltre, quando partecipa alle missioni di pace, l'Italia non si limita mai ad inviare qualche migliaio di uomini, ma si impegna proficuamente anche nel nation building. È questo a fare la qualità della missione, anche dopo che la presenza militare è terminata, e a legittimare l'aspettativa italiana per un pieno riconoscimento del proprio contributo alla sicurezza internazionale.

Il mutamento dello scenario internazionale, introducendo nuova complessità, non aiuta le scelte italiane. Buccianti ha ricordato come gli Usa si siano impegnati in conflitti, in Afghanistan e soprattutto in Iraq, che hanno dimezzato la loro influenza, la loro credibilità, il loro prestigio. Egli ha definito la Nato come un “carrozzone” a più voci anche perché il suo ruolo storico e istituzionale è totalmente cambiato dopo il 1989: da allora la sua ragione sociale è tutt'altra cosa da quella della fondazione. Unione Europea, Stati Uniti ed Onu sembrano essere divisi per idee, scopi ed interessi. L'ambasciatore Antonio Badini, già professore a contratto presso la Facoltà di Scienze politiche dell'Università degli Studi di Siena, ha inteso evidenziare nel suo intervento la condizione di estrema difficoltà recentemente vissuta dalla politica internazionale, che ha impedito non solo all'Italia ma anche all'Unione Europea di esercitare un'influenza significativa nella gestione delle crisi. L'agenda internazionale dell'ultimo anno è stata imposta dagli Stati Uniti, senza un'efficace concertazione capace di attenuare la forte connotazione ideologia dell'azione americana. Essa ha posto una rigida discriminante di appartenenza nella lotta al terrorismo, con molti paesi che si sono trovati ad essere considerati complici del terrorismo, altri nel ruolo di alleati. Nel Medio Oriente tutto questo ha portato a forti contraddizioni e a complicare la ricerca di una soluzione. Il caso emblematico al quale Badini ha inteso soprattutto riferirsi è l'Iran, riguardo al quale solo oggi sembra finalmente farsi giustizia di analisi rivelatesi inaccurate, in particolare sulla sicura ricerca da parte di questo paese della bomba atomica. Tale certezza in realtà si basava, senza essere mai scossa da un minimo dubbio, non su un'analisi ma su un concetto, ovvero la volontà iraniana di acquisire l'ordigno. El Baradei, da parte sua, ha ricordato Badini, è stato estremamente corretto, non escludendo questa possibilità. L'Italia, purtroppo, non è entrata nel gruppo ristretto che ha negoziato con l'Iran la sospensione dell'arricchimento dell'uranio. La posizione in merito del nostro paese è molto corretta, indicando nel dialogo l'unico percorso disponibile per arrivare ad una soluzione. Anche gli ultimi rapporti delle agenzie di controspionaggio americane precisano che tecnicamente l'Iran non è in grado oggi di produrre l'arma atomica se non facendo ricorso al solo uranio arricchito, di cui dovrebbe accumulare enormi quantitativi. È escluso che l'Iran possa acquisire plutonio. Resta il fatto che nessuno può impedire che Teheran sviluppi le sue conoscenze scientifico-tecnologiche sino al punto di poter produrre l'atomica. Pertanto gli iraniani faranno un calcolo dei costi e dei benefici e decideranno tenendo ben presente che i primi sembrano superare nettamente i secondi. Badini ha inoltre osservato che il recente rapporto di El Baradei sembra risentire delle precedenti forti critiche ricevute da Israele e Stati Uniti. Lo scopo del rapporto era quello di ottenere dagli iraniani un'integrazione delle informazioni, lo stato dell'arte dei loro progetti atomici. In effetti molte zone grigie sembrano essere state rimosse. Tuttavia Solana ha chiesto agli iraniani se erano o meno intenzionati a porre termine al processo di arricchimento dell'uranio, ed essi hanno potuto replicare, a ragione, che tale argomento non era nell'agenda del confronto. Lo stesso atteggiamento eccessivamente rigido e restrittivo è stato applicato con Hamas: gli americani hanno puntato alla svolta democratica con le elezioni, ma non hanno riconosciuto il risultato del voto proprio perchè ha vinto Hamas, considerata terrorista. Si rende allora necessaria una svolta nell'impostazione delle problematiche internazionali. Ad Annapolis, ad esempio, sono giunte conclusioni vaghe, ma che proprio per questa mancanza di rigore formalistico possono produrre conseguenze positive. Ad esempio Arabia Saudita e Siria hanno partecipato e dato un contributo inatteso, Olmert è stato il primo leader israeliano a riconoscere che è arrivato il momento della pace. In generale l'Occidente deve fare un passo indietro, riconoscere gli errori del passato compiuti demonizzando gli interlocutori. Hamas ed Hezbollah, ad esempio, rappresentano pur sempre una controparte che non può essere estromessa dalla ricerca di una soluzione. Badini ha concluso il proprio intervento ricordando che, da ex consigliere diplomatico di Craxi, ha avuto modo di apprezzare le virtù del patteggiamento fra parti contrapposte, come massimo sforzo politico legittimato dalla presenza, in certe situazioni, di gravi difficoltà. Il dottore Daniele Riggio, Information officer, Divisione della diplomazia pubblica, Segretariato internazionale della Nato, ha illustrato alcune delle difficoltà operative incontrate sul campo dalla Nato nelle ultime missioni internazionali. La Nato sta portando avanti una sua politica di crisis management , ma allo stesso tempo viene sempre più considerata come una sorta di polizza assicurativa per la comunità internazionale. In tal modo ci si dimentica che deve anch'essa essere integrata in una politica internazionale generale di crisis management che stenta a consolidarsi. La Nato opera sulla base dei principi del cosiddetto “nuovo consenso transatlantico”, costituitosi, a seguito degli eventi dell'11 settembre 2001, in occasione del vertice di Praga del 2002. Sostanzialmente esso si articola in due punti: 1) intervenire là dove si manifestano minacce; 2) diversificare lo strumento militare, in modo da disporre di forze che siano effettivamente proiettabili sul terreno, logisticamente sostenibili e con la capacità di svolgere più compiti all'interno dello stesso teatro operativo. L'Afghanistan, in tal senso, rappresenta una vera e propria cesura poiché, a differenza del Kossovo, dove ad una campagna aerea ha fatto seguito un'operazione più o meno tradizionale di peace-keeping e peace-enforcement, si è intervenuti operando ad alta intensità, con i contingenti di 38 differenti paesi contributori inviati a svolgere contestualmente più compiti, dal combattimento alla ricostruzione all'addestramento delle forze locali, presupposto di qualsiasi strategia d'uscita. Quali sono le implicazioni di questo nuovo consenso transatlantico? In primo luogo, ha precisato Riggio, che l'Europa non è più il centro di gravità della comunità euro-atlantica. La sicurezza euroatlantica non può più essere concettualizzata in termini rigorosamente geografici, all'interno dei confini tradizionali della regione euro-americana, ma in termini funzionali. Attualmente infatti la Nato è impegnata in tre continenti con più di 50 mila effettivi nel supporto al processo di difesa bosniaca, nel peace-keeping più o meno tradizionale in Kossovo, nell'antiterrorismo lungo tutto il Mediterraneo, nell'addestramento in Iraq, nel supporto logistico all'operazione dell'Unione Africana in Darfur e, infine, nell'assistenza multidimensionale al processo di ricostruzione e stabilizzazione in Afghanistan. Un'altra implicazione è più politica: la Nato appare ormai come una sorta di gendarme mondiale. Il segretario generale rileva giustamente che non rientra nel Dna di questa organizzazione essere una sorta di global policeman , anche perchè spetta all'Onu la responsabilità primaria della sicurezza internazionale. Dato che l'impegno è crescente, la Nato deve necessariamente ridefinirsi. Venendo ai due casi di specie, Kossovo e Afghanistan, Riggio ritiene che la differenza più evidente sia che nel primo scenario non ci troviamo al cospetto di un end State . La stabilizzazione dell'Afghanistan richiederà un impegno ed una presenza ben più prolungate nel tempo. In Kossovo l'intervento si è caratterizzato anche per una sorta di separazione di responsabilità tra l'attore militare e quello civile. Al contrario in Afghanistan siamo ancora alle prese con un nemico che impegna molto sul piano militare. Il contesto afghano si caratterizza per quattro elementi: 1) il tipo di nemico; 2) la cosiddetta sfida informativa; 3) il contesto storico, cioè l'esigenza di consolidare tutte quelle aspettative che si sono avute con il completamento del processo di Bonn; 4) la dimensione regionale, che è di particolare complessità. Il nemico in Afghanistan è innanzitutto multidimensionale, comprende Al Qaeda, i talebani, reintegrati nel processo politico, ma soprattutto una serie di attori destabilizzanti, per esempio i baroni della droga, che vedono nella continua instabilità del paese una conditio sine qua non per svolgere la loro attività. Inoltre il nemico ha una notevole capacità di adattamento operativo. Le forze Isaf, oltre 40 mila uomini, e quelle del nascente esercito nazionale afgano, circa 35 mila unità, mantengono l'iniziativa tattica sul terreno, come ha dimostrato nell'estate del 2006 l'operazione Medusa. In Afghanistan è ormai giunto il momento di consolidare la governance locale, presupposto per sottrarre opportunità e vantaggi al nemico. La Nato non può farsi carico di una politica regionale asiatica, che deve essere definita da altri attori. Certo la Nato deve portare a termine in Afghanistan il proprio compito, che è quello di ripristinare le condizioni di sicurezza del paese. Funzione della leadership afghana è invece quella di garantire la governabilità del paese, la sua ripresa economica. Il professor Francesco Francioni, dell'Istituto universitario europeo di Firenze, ha soffermato l'attenzione sui riferimenti e gli sviluppi del diritto internazionale in tema di interventi di pace. L'ancoraggio storico che ha legittimato le missioni per il nostro paese è rappresentato dall'Unione Europea e dalle Nazioni Unite. Anche per questo l'Italia sostiene da sempre un forte impegno per un approccio multilateralista nella risoluzione delle crisi internazionali con il rifiuto in partenza di soluzioni basate su iniziative unilaterali, che tante lacerazioni e tensioni hanno creato, in particolare con la guerra in Iraq. Tale multilateralismo è orientato da alcuni principi. Il primo di essi, ha precisato Francioni, è quello di legittimità: l'intervento in aree di crisi implica la ricerca di un consenso internazionale e, in particolare, all'interno delle Nazioni Unite in base ai capitoli 6° e 7° della Carta, ovvero con meccanismi coercitivi, o, in riferimento all'Unione Europea, sulla base dell'art. 52, che prevede l'attivazione dei meccanismi regionali. Tuttavia in diverse occasioni l'Italia ha abbandonato questo principio, per esempio decidendo di operare nel quadro della Nato in assenza di risoluzioni del Consiglio di Sicurezza che autorizzassero un intervento armato. Il primo caso clamoroso è stato quello del 1999 con la decisione della Nato di bombardare la Yugoslavia , uno strappo con il sistema delle Nazioni Unite. Si è parlato in tale occasione di abbandono del principio di legalità formale, nel senso che la Carta in effetti era stata violata e non era ammissibile un intervento in assenza di autorizzazione del Consiglio di sicurezza, ma si è anche sostenuto, da parte della Commissione speciale sull'intervento umanitario che ha fatto seguito a questa vicenda, che si trattasse di un'operazione che in realtà rispettava tale principio di legittimità. È dubbio che nel diritto internazionale, ha osservato in merito Francioni, si possa così disinvoltamente separare il principio di legalità da quello di legittimità. Si può anche utilizzare il principio di legittimità per giustificare un intervento armato come quello che si è verificato nel caso del Kossovo, ha sostenuto Francioni, ma pur sempre ricercando nei meccanismi normativi del diritto internazionale la via per far poi sfociare questa istanza a livello normativo. In realtà questo non è avvenuto perché dopo lo strappo è stato detto che l'intervento era stato legittimato da ragioni morali, umanitarie. Non si è andati verso una vera e propria autorizzazione dell'intervento umanitario anche perché la riforma del sistema della Carta non è stata compiuta dopo il summit della fine del 2005 e la relativa risoluzione dell'Assemblea generale. Il rapporto dello High Level Panel ha introdotto il concetto della responsabilità di proteggere, responsibility to protect , nel senso che il sistema delle Nazioni Unite non deve garantire soltanto la tutela degli Stati ma anche la sicurezza individuale, ma la Carta non è stata riformata con l'introduzione a livello normativo di un meccanismo coercitivo della difesa dei diritti umani che, in realtà, fa parte del disegno originario della Nazioni Unite (artt. 1, 55 e 56 della Carta). Quindi permane il vecchio sistema di un'organizzazione fatta di Stati sovrani, che guardano con molta prudenza alla responsabilità di proteggere e mantengono il monopolio delle funzioni di sicurezza. Pertanto, l'unico progresso è stata questa enunciazione della responsabilità di proteggere. L'Italia ha abbandonato il quadro istituzionale classico anche in altri casi, ad esempio più di recente con l'iniziativa presa dal governo italiano per il Libano dopo la guerra dell'estate del 2006 con la conferenza di Roma, a carattere in gran parte bilaterale, fra Italia e Stati Uniti, mentre l'Unione Europea si è limitata a delegare ai vari Stati membri determinate funzioni e responsabilità. Il principio di legittimità è visto con una sorta di geometria variabile in relazione alle situazioni specifiche, talvolta anche l'iniziativa unilaterale, presa per motivi politici, viene poi ricondotta nel quadro delle attività delle Nazioni Unite. In tal senso il caso del Libano è tipico, perché dopo l'iniziativa italiana siamo arrivati alla risoluzione 1701 del Consiglio di Sicurezza, ovvero sulla base non tanto del capitolo 7° della Carta, di enforcement action , ma piuttosto di quello che gli internazionalisti definiscono capitolo 6° plus, cioè un peacekeeping arricchito. Sappiamo che la risoluzione 1701 prevede tutta una serie di iniziative in Libano con un ampio mandato per quanto riguarda il controllo e l'embargo delle armi, il monitoraggio delle frontiere, l'assistenza alle forze libanesi, il diritto umanitario. In certi casi si oppongono delle resistenze, in particolare per quanto riguarda il controllo delle frontiere, dato che la Siria non vuole forze multinazionali lungo i confini. Nel caso del Libano, ha aggiunto Francioni, è strano ed incomprensibile il mancato coinvolgimento della Peace Building Commission. Il secondo principio cui si ispira l'Italia, e che riguarda anche la politica dell'Unione Europea, è quello dell'elevato standard qualitativo delle nostre missioni, soprattutto per il rispetto del diritto umanitario che si impone oggi nei nuovi tipi di conflitto con forze non inquadrate. In Iraq ad esempio operano migliaia e migliaia di private contractors . Lo standard qualitativo degli interventi si lega naturalmente anche all'addestramento delle forze. C'è poi il principio di complementarietà. Quando il sistema delle Nazioni Unite si raccorda con quello dell'Unione Europea non viene mai visto come sostitutivo delle forze nazionali ma come complementare. Altro principio è quello della risposta efficace e rapida in situazioni di crisi, non sempre soddisfatto perché le Nazioni Unite non dispongono di risorse sufficienti per far fronte al crescente numero di conflitti. Per ovviare a tale limite, ha ricordato Francioni, l'ex Segretario generale Kofi Annan aveva elaborato l'idea della cosiddetta riserva strategica, formata da un numero limitato di forze speciali addestrate ed equipaggiate per intervenire rapidamente in aree di crisi. Il principio di integrazione, la capacità di combinare l'intervento militare con attività specialistiche di sostegno al peacebuilding, vede l'Italia disporre di particolari competenze, ad esempio per quanto riguarda la creazione di un apparato giurisdizionale, nell'addestramento della polizia, nella conservazione dei beni culturali, e, in generale, nel settore della institution building. Inoltre Francioni ha analizzato anche altri contenuti del concetto di sicurezza. Nella discussione in corso da anni alle Nazioni Unite il passaggio graduale dalla State Security alla Human Security è fondamentale, così come nella nostra politica estera, in particolare nella lotta alla povertà, alle malattie, nella battaglia per la moratoria sulla pena di morte, e per l'istanza ambientale. Proprio quest'ultima, a causa delle recenti catastrofi naturali, è la nuova frontiera della sicurezza. Trattata spesso in modo “emergenziale”, non ha fin qui prodotto rafforzamenti istituzionali. Anche in questo ambito l'Italia si adopera per un approccio multilaterale.

L'Occidente si caratterizza anche per culture del peacekeeping che, soprattutto dopo l'11 settembre 2001, a seguito del varo di vere e proprie operazioni di guerra, sono andate sempre più divergendo. Su questo tema si è in particolare intrattenuto Lucio Caracciolo, direttore della rivista italiana di geopolitica Limes. Egli ha premesso che molto spesso in Italia, al momento di decidere se prendere o meno parte ad una operazione di pace internazionale si guarda agli Stati Uniti. È del resto un'impostazione corretta, legittima, dato che il rapporto che l'Italia ha stabilito nell'ultimo mezzo secolo con gli americani è il principale atout strategico del paese. Nondimeno, esistono notevoli differenze culturali nell'approccio alle missioni che Caracciolo ha sintetizzato in sei punti:

1) Mentre l'Italia crede nelle alleanze, pur talvolta tradendole, gli Stati Uniti sembrano non nutrire fiducia nelle coalizioni, che peraltro utilizzano. Nella cultura strategica americana non esiste certo una religione dell'alleanza, vista piuttosto come qualcosa di sulfureo in quanto rappresenta, in qualche modo, la capacità altrui di interferire con l'interesse nazionale statunitense. Per l'Italia, al contrario, l'alleanza è da sempre lo strumento con cui moltiplicare la poca potenza che il paese riesce ad esprimere nel contesto internazionale. La differenza di concezioni è stata del resto ben sintetizzata, ha ricordato Caracciolo, dalla famosa battuta che Rumsfeld pronunciò agli inizi della guerra al terrore, sostenendo che era la missione a determinare la coalizione e non il contrario, ovvero, in altri termini, che sarebbero stati gli americani a definire compiti e alleanze.

2) Mentre l'Italia mantiene un basso profilo, gli Stati Uniti lo alzano quanto più possibile. Le missioni americane sembrano spesso dettate dall'esigenza di conseguire il controllo fisico delle risorse naturali. Esiste però un fattore culturale ben più influente di petrolio e gas, ovvero la necessità di esibire la superpotenza militare statunitense. Non dobbiamo infatti dimenticare, ha precisato Caracciolo, che su questa dimostrazione di forza si basa, dal punto di vista americano, la credibilità della Casa Bianca. Quello statunitense è infatti un impero a credito, basato sulla capacità di attrarre risorse altrui per sostenere il livello di vita interno. A questo proposito Caracciolo ha ricordato il famoso battibecco fra Colin Powell, che lo riporta nelle sue memorie, e Madeleine Albright, alla vigilia dell'intervento americano in Bosnia. Nel corso di una riunione del gabinetto ristretto la Albright chiese a Powell a cosa servissero le potenti forze armate del paese se poi non venivano mai utilizzate.

3) Paradossalmente l'Italia ha, pur non essendo una grande potenza, una cultura imperiale, mentre gli Stati Uniti, che lo sono, ne sono sprovvisti. Caracciolo ha precisato di considerare, per cultura imperiale, l'empatia, la capacità di capire le popolazioni con cui ci si deve rapportare negli interventi di pace, che l'Italia ha ereditato dalla propria storia. La maggiore sensibilità geopolitica italiana, rispetto agli Stati Uniti, è ben evidenziata anche da un altro episodio ricordato da Caracciolo: in Afghanistan, nel 2004, un soldato americano travolse con il proprio mezzo un ragazzo del posto. Il giorno dopo un ufficiale statunitense chiese ad uno dei nostri consiglieri del progetto giustizia in Afghanistan come fosse possibile riparare alla tragedia. Il suggerimento fu quello di recarsi dal padre della vittima e spiegare con sincerità che si era trattato di un incidente. Dopo le scuse, gli americani pensarono di aver capito cosa fare in simili casi, mentre in realtà in un altro villaggio avrebbero dovuto utilizzare una differente soluzione. In sostanza, mentre gli americani sembrano avere una cultura di modello, gli italiani ne hanno una di contesto. È un grave errore presentarsi su scenari differenti con lezioni imparate altrove, occorre sempre studiare il contesto, come facciamo noi italiani.

4) Gli americani scavano le buche, ha detto Caracciolo, poi tocca agli italiani riempirle. Questo è particolarmente evidente in Kossovo. Mentre per gli Stati Uniti il Kossovo è sostanzialmente irrilevante, per l'Italia è un elemento fondamentale di quella catena di destabilizzazione, e di traffici criminali, che dall'Asia centrale e dall'Afghanistan arriva fino alle nostre coste. La difficoltà consiste proprio nel combinare la nostra percezione e i nostri interessi d'area con quelli americani.

5) Gli americani si sentono in guerra, l'Italia no. Basta andare negli Stati Uniti per rendersene conto, dati i controlli a cui si viene sottoposti.

6) Gli americani sono idealisti, gli italiani no. Spesso tendiamo a sottovalutare questa componente culturale statunitense. Alla base dell'idealismo degli Usa vi è la convinzione che i valori americani debbano essere universali. L'idea che il mondo debba diventare a stelle e strisce è piuttosto diffusa oltre Atlantico, al punto da legittimare una missione. Queste differenze culturali, ha precisato Caracciolo, costituiscono un problema di fondo quando dobbiamo discutere con gli americani di missioni di pace. Come è stato detto anche da altri relatori, gli italiani operano all'estero spesso senza strategie predefinite e talvolta anche in assenza di chiare direttive. Anche questa è una differenza culturale notevole rispetto agli americani. Predefinire una missione con compiti ed obiettivi ben precisi significa mettere in moto un sistema di responsabilità, ed eventualmente di colpe. Gli italiani non amano questa concezione “aritmetica” delle missioni. Perchè allora, si è chiesto Caracciolo, l'Italia assume importanti decisioni in merito alla partecipazione agli interventi all'estero in assenza di una concezione strategica? In primo luogo, proprio per quel fondamentale rapporto che lega l'Italia agli Stati Uniti. Ad esempio per la missione in Iraq Berlusconi, che non era affatto convinto dell'opportunità di partecipare, ammise pubblicamente che era difficile dire no agli americani. Si tratta, ha precisato Caracciolo, di un argomento molto forte, che implica una riflessione sull'importanza degli Stati Uniti per la nostra sicurezza. La seconda ragione che spinge l'Italia a partecipare pur in assenza di considerazioni strategiche preliminari riguarda soprattutto gli equilibri interni al paese, sia politici che mediatici. Le grandi culture presenti in Italia, in particolare quella del pacifismo cattolico, pesano politicamente più che in qualsiasi altro paese occidentale. Le scelte di politica estera, tuttavia, sono funzionali alle esigenze della politica interna in tutte le democrazie, non in Cina o in Russia. C'è addirittura il sospetto che le missioni italiane riescano bene proprio perchè non dirette politicamente. Da “vecchio clausewitziano”, convinto che lo strumento militare debba comunque servire una politica, Caracciolo ritiene insostituibile la definizione di una strategia e, quindi, anche di una responsabilità politica. Senza una scelta, si è chiesto Caracciolo, possiamo continuare a chiamare missioni delle operazioni in cui non c'è una vera missione? È una questione politica, non semantica, dato anche l'elevato costo in vite umane di tale impegno. Molto spesso, ha concluso Caracciolo, la vera ragione che spinge l'Italia ad aderire alle operazioni di pace è il bisogno di sentirci ammessi al tavolo di quelli che contano. Tuttavia, al contrario degli altri, noi ci sediamo al tavolo decisionale senza sapere cosa vogliamo. Sovente, ha ricordato Caracciolo, conducendo ricerche all'Archivio storico diplomatico del ministero degli Affari Esteri italiano, egli si è imbattuto in telegrammi in cui si impartiva all'ambasciatore di turno la direttiva di attenersi alle decisioni delle maggiori potenze. Questo significa privilegiare il rango ai contenuti. Al contrario: a cosa servono oggi le missioni? Come possiamo valutarne i risultati?

Il dottore Paolo Soave, dell'Università degli Studi di Siena, ha posto l'attenzione, nel suo intervento, su un altro tipo di impegno militare all'estero, quello relativo alla formazione delle forze armate di altri paesi, con implicazioni politico-economiche. In particolare egli ha esposto i risultati di una sua ricerca sui rapporti fra Italia ed Ecuador fra la fine del primo conflitto mondiale e gli inizi del secondo. Nel 1919, mossa dall'intento di riallacciare i rapporti con l'America Latina che ospitava numerose comunità di connazionali emigrati, l'Italia inviò oltre Atlantico la missione militare comandata dal Col. Benedetto Accorsi. Dopo aver visitato quel continente, nella sua relazione conclusiva egli indicò proprio nell'Ecuador il paese di maggior interesse: scarsamente abitato ma ricco di risorse naturali, quali petrolio ed oro, ancora in attesa di valorizzazione, il paese andino era quanto mai ansioso di stabilire forme di cooperazione con partners europei. Accorsi non si limitò a saggiare tale disponibilità: stipulò con le autorità locali una convenzione che, se pienamente recepita da Roma, avrebbe di fatto posto l'Ecuador nella condizione di protettorato economico dell'Italia. In pratica, in cambio della concessione di un ingente prestito, le autorità andine avrebbero riconosciuto ad alcune società italiane il monopolio dei tabacchi, lo strumento concepito da Giuseppe Volpi per penetrare nelle economie dei paesi ancora prevalentemente agricoli, concessioni per lo sfruttamento delle risorse naturali, accoglienza per comunità di coloni agricoli provenienti dall'Italia. Inoltre fu stabilito che un'apposita missione militare italiana si sarebbe recata in Ecuador per garantire la formazione e la riorganizzazione delle forze armate locali. In Italia tali accordi apparvero fin troppo impegnativi. Il paese, uscito dal conflitto, alle prese con una grave crisi economica, stava vivendo la fase culminante della crisi liberale. Forte era anche il timore di incorrere nell'ostilità degli Stati Uniti, che in effetti dopo aver appreso dell'interesse italiano per l'Ecuador presero ad esercitare una certa pressione, attraverso i propri rappresentanti diplomatici a Roma, affinché tali propositi venissero ridimensionati. L'Ecuador, a lungo ignorato dagli stessi americani, aveva assunto un'improvvisa rilevanza strategica a seguito del progetto per la realizzazione del canale di Panama. In particolare gli Stati Uniti presero ad esercitare pressioni, destinate a perdurare fino alla seconda guerra mondiale, affinché il governo di Quito cedesse o consentisse l'utilizzo militare delle isole dell'arcipelago Galapagos, ideale punto di controllo dei traffici in ingresso ed uscita del canale. La questione ecuadoriana fu pertanto causa di confronto e di contrapposizione politica. Gli ultimi ministri degli Esteri d'epoca liberale ritennero infatti che l'Italia non dovesse dar seguito agli impegni assunti, in particolare all'invio della missione militare, mentre per i vertici del regio esercito il danno arrecato all'immagine del paese sarebbe stato, in tal caso, irreparabile. Alla fine fu deciso di inviare una missione ridotta nei ranghi e nei compiti, affidata al comando del generale Alessandro Pirzio Biroli e composta complessivamente da circa 20 elementi. Essa svolse puntualmente le proprie funzioni: non solo lavorò all'addestramento delle disorganizzate forze armate locali, ma grazie anche alla contemporanea presenza nel paese andino di alcuni assi dell'aviazione italiana reduci dalla grande guerra, pose le basi per la nascita della futura aeronautica civile e militare ecuadoriana. La presenza della missione italiana, inoltre, favorì la stipula di una convenzione per la fornitura di armi e munizioni all'Ecuador. L'Italia non conseguì mai il monopolio in questo ambito, complice la scarsa e poco efficace presenza commerciale delle principali società nazionali del settore in America Latina; inoltre tali forniture furono spesso causa di attrito fra i due paesi: le autorità ecuadoriane lamentarono infatti la scadente qualità dei materiali ricevuti, spesso residuati bellici, quelle italiane constatarono la poca solerzia nei pagamenti da parte del cliente latinoamericano. D'altra parte, nello stesso scacchiere andino, il regime fascista intese privilegiare, anche nella fornitura di armi, un altro paese, per giunta in stato di tensione con l'Ecuador per rivendicazioni confinarie, il Perù. Meno incisiva fu invece la presenza economica italiana in Ecuador. Il governo liberale aveva costituito, per dar seguito agli impegni presi, la Compagnia Italiana dell'Equatore, una società con capitali forniti dalla Banca Commerciale Italiana e guidata da un industriale ligure, l'ingegner Leopoldo Parodi Delfino. Benché numerosi tecnici italiani perlustrassero in lungo e in largo l'Ecuador per studiarne la possibilità di una valorizzazione economica, la mancanza di capitali impedì qualsiasi serio investimento in quel paese. L'Italia rinunciò perfino al monopolio dei tabacchi, non concesse il prestito atteso da Quito e lasciò che il petrolio divenisse appannaggio delle grandi compagnie anglo-americane. Nessun significativo flusso di coloni agricoli inoltre si spostò in Ecuador, dove la comunità italiana si attestò attorno alle mille unità. Con l'avvento del fascismo, a Roma si pensò seriamente al ritiro della missione militare, ritenuta sostanzialmente inutile. Tuttavia, lasciata in America Latina, seppur a ranghi ulteriormente ridotti, essa seppe svolgere le proprie mansioni e prestarsi anche al nuovo compito affidato dal regime: la cura della propaganda e dell'immagine dell'Italia fascista. Quando nel 1925 l'esercito ecuadoriano assunse con un golpe il potere sostituendo la vecchia élite liberale, gli ufficiali della missione italiana espressero il loro compiacimento per la qualità dei loro allievi, che senza colpo ferire avevano preso il controllo del paese e colmato il vuoto lasciato dalla classe politica. Rimasta quale unico fattore di influenza italiana nel paese, la missione militare protrasse la propria presenza ben oltre il mandato previsto inizialmente. Essa divenne fattore di stabilizzazione politica in un paese inquieto e dai precari equilibri, appoggio irrinunciabile per molti leaders politici locali. Nel 1935 l'Italia raccolse il significativo frutto di tale collaborazione: l'Ecuador fu uno dei paesi capofila del fronte latinoamericano deciso a non dar seguito al regime di sanzioni varato dalla Società delle Nazioni in relazione all'aggressione italiana all'Abissinia. Nonostante le crescenti pressioni americane, l'Ecuador non intese rompere i legami con l'Italia; la missione si protrasse pertanto sino all'ingresso di Roma in guerra del 10 giugno 1940. Si trattò nel complesso, ha precisato Soave, di una missione particolarmente longeva, che stabilì una sorta di record nell'impegno militare italiano all'estero. Anche in questo caso, ha concluso Soave, si trattò, paradossalmente, di una missione senza missione, che tuttavia, riprendendo le parole di Pirzio Biroli, da cornice seppe farsi essa stessa tela, ovvero riempire i vuoti lasciati dalla carente azione politico-economica.