Carlo Frediani
Petite histoire de l'action culturelle au niveau communautaire
- AVANT-PROPOS
- L'EUROPE ET LA CULTURE ( PARTIE I)
- L'intuition d'un commissaire
- La ténacité d'un fonctionnaire
- La longue marche
- Le rôle du Parlement européen
- Les premières réalisations
- Le Conseil des Ministres
- Les premiers contacts entre ministres et le rôle de Melina Mercouri et de Jack Lang
- Le début des réunions officielles
- Un climat apparemment propice
- L'Europe des citoyens
- L'audiovisuel prend son envol tandis que l'action culturelle sort de l'ombre
- Naissance du Comité des affaires culturelles et reconnaissance du rôle de la Commission
- En vue de Maastricht: des lignes directrices pour l'action communautaire
- Exportation et restitution de biens culturels
- Le premier programme culturel: Kaléidoscope
- Une attitude restrictive
- Le deuxième programme: Ariane
- Le troisième programme: Raphaël
- Les dispositions du traité en matière de culture
- La “rationalisation” des programmes communautaires
- Vers un programme global: le lancement de Culture 2000
- L'évaluation externe des premiers trois programmes: pas si mal que ça
- Culture 2000 : son contenu
- L'impasse budgétaire
- Prorogation du programme Culture 2000
L'EUROPE ET LA CULTURE ( PARTIE II)
La prima parte é stata pubblicata nel numero 13
42. Si Culture 2000 constituait l'instrument législatif le plus significatif parmi tous les textes adoptés en matière d'action culturelle au niveau communautaire, il ne faudrait cependant pas oublier une autre décision importante que le Conseil et le Parlement avaient adoptée le 25 mai 1999, “instituant une action communautaire en faveur de la manifestation ‘Capitale européenne de la Culture ' pour les années 2005 à 2019” . La proposition de la Commission , du 28 novembre 1997, ne fournissait pas une réponse satisfaisante à la question essentielle et insurmontable qui s'était présentée au fil des années, à savoir celle du choix des villes appelées à remplir pendant une année le rôle prestigieux de “capitale européenne de la culture”. A vrai dire, la manifestation qui, comme on se souviendra, était née d'une idée lancée par Mme Melina Mercouri lors du Conseil informel d'Athènes de 1983, avait très bien fonctionné pendant la période initiale, quand, année après année, chaque pays avait indiqué la ville qu'il envisageait désigner pour la manifestation. La décision, de type intergouvernemental, était prise officiellement par les représentants des Etats membres réunis au sein du Conseil. Or depuis sa création (désignation de la ville d'Athènes en 1985) et jusqu'en 1996 (désignation de Copenhague), l'automatisme en vertu duquel une ville par état membre avait été désignée chaque année, à tour de rôle, avait évité toute complication. Mais après que le premier tour des villes désignées par les douze états membres de l'époque fut achevé, les complications avaient apparu. Car les ministres furent confrontés à des candidatures concurrentes pour la même année. Tout au début ce fut relativement aisé trouver des solutions acceptables par tout le monde: les ministres désignèrent ainsi Thessalonique pour l'année 1997, Stockholm pour 1988 et Weimar pour 1999 1. Par la suite les choses se compliquèrent.
43. En effet les ministres se trouvèrent confrontés avec la candidature de neuf villes pour l'année 2000, dont quatre hors Union européenne. Il s'agissait d'Avignon, Bergen, Bologne, Bruxelles, Cracovie, Helsinki, Prague, Reykjavik, Santiago de Compostelle. Evidemment aucun gouvernement n'était prêt à renoncer à sa candidature et il aurait été inconcevable, d'un point de vue politique et diplomatique, d'essayer d'écarter les états non membres de l'Union pour dégager au moins un peu le terrain. En effet, la Pologne avait déjà introduit en avril 1994 sa demande d'adhésion à l'Union et il était certain que la République tchèque allait, tôt ou tard lui emboîter le pas (ce fut chose faite en janvier 1996). La Norvège appartient à l'espace économique européen et entretient de ce fait des rapports très étroits avec l'Union, malgré les deux échecs à l'adhésion (1972 et 1994). Quant à l'Islande, la solidarité des pays nordiques était assurée.
En tout état de cause les dispositions en vigueur (contenues dans des résolutions et conclusions de 1985, 1990,1992) prévoyaient la possibilité de candidatures émanant de pays non membres de l'Union. Dans l'impossibilité de trancher, toute décision ne pouvant être prise qu'à l'unanimité, les jours et les mois passaient. Or les conclusions du 12 novembre 1992 (JO n° C 336 du 19.12.1992) stipulaient que “les désignations pour les années 2000 et 2001 seront faites en 1995” ; et cela dans le but de donner le temps nécessaire à la ville désignée de bien préparer la manifestation. (Il faut noter que ces conclusions avaient étaient adoptées à l'initiative de la Présidence britannique de l'époque qui, entrevoyant le risque d'un blocage de la procédure de désignation, avait essayé de diminuer ce danger par des règles simples. Simples, certes, mais insuffisantes à résoudre le problème d'éventuelles candidatures concurrentes puisque toute décision ne pouvait reposer que sur un accord unanime des états membres. On retrouvera cette sensibilité clairvoyante des autorités britanniques en 1998 au moment des négociations sur la proposition de décision soumise par la Commission au Conseil en automne 1997 en matière de ville européenne de la culture).
44. Si pour 2000 la situation était compliquée et figée à la fois, celle pour 2001 n'était guère plus réjouissante. En effet les villes candidates à la manifestation de 2001 étaient sept: Bâle, Riga, Gênes, Porto, Rotterdam, Lille, Salamanca. Et pour l'année 2002 il y avait déjà deux candidats: Bruges et Graz.
45. Le 20 novembre 1995, sous présidence espagnole, les ministres de la culture de l'Union, pressés par le temps et accablés par la conviction qu'ils ne parviendraient jamais à sélectionner une ville parmi les neuf candidates pour 2000, optèrent pour la solution la plus facile en opérant un choix qui n'en était pas un. Ils décidèrent ainsi de “choisir” toutes les villes candidates, tout en donnant de leur décision une interprétation qui relève plutôt de la cosmétique. Le communiqué de presse de la réunion cite: “Compte tenu de l'importance symbolique tout à fait particulière que revêt l'an 2000, les ministres de la culture ont marqué leur accord pour désigner comme 'Villes européennes de la Culture' de cette année: Avignon, Bergen, Bologne, Bruxelles, Cracovie, Helsinki, Prague, Reykjavik et Saint-Jacques de Compostelle . Ces villes sont invitées à coordonner leurs programmes et à définir un thème commun pour cette manifestation; elles pourront ainsi participer conjointement à l'organisation de l'espace culturel européen de l'an 2000” .
Les résultats de la manifestation dans les neuf villes désignées furent inégaux. Malgré une certaine coordination qui eut lieu avec l'appui de la Commission , les programmes des neuf villes restèrent des entités juxtaposées, indépendantes et en compétition entre elles. De toute évidence, la solution trouvée pour l'an 2000 ne pouvait pas représenter un modèle valable pour les années à venir et surtout pour l'année suivante.
Pour 2001, des questions très compliquées allaient se poser. Pendant presque deux ans et demi, toutes les tentatives pour trouver une solution acceptable pour tous les pays concernés échouèrent. Au cours du deuxième semestre 1997, la présidence luxembourgeoise de l'époque essaya par tous les moyens de débloquer la situation. Elle proposa notamment d'adopter pour le choix de la ville à désigner pour 2001, la “procédure olympique” à savoir:
• les quinze ministres, disposant chacun d'une voix, procèdent à un premier vote (à bulletin secret). Si une ville récolte plus de 50% des voix, elle est nommée “Ville européenne de la culture 2001” . Si aucune ville ne récolte plus de 50%, on élimine la ville ayant obtenu le moins de voix et on procède à un second tour. (S'il y a deux villes qui récoltent un nombre égal de voix “en moins”, on procède à un vote pour définir laquelle de ces deux villes est éliminée, étant entendu qu'on ne peut éliminer qu'une ville à la fois). On procède ensuite à un deuxième tour de vote, où de nouveau la ville ayant obtenu le moins de voix est éliminée, et on continue jusqu'à ce qu'une ville récolte plus de 50% des voix.
L'idée de la présidence luxembourgeoise était ingénieuse, mais n'avait aucune chance d'aboutir car le fait d'exclure une ville en mettant en minorité un état ne pouvait pas avoir de succès dans un ensemble habitué depuis toujours à fonctionner en vertu d'accords pris à l'unanimité. Ce fut ainsi que le “dîner informel” auquel la présidence convia les ministres dans un restaurant prestigieux de Bruxelles le soir du 23 novembre 1997 (veille de la réunion du Conseil) se solda par un échec. En effet la question préalable à laquelle la présidence avait demandé aux ministres de s'exprimer, à savoir s'ils étaient disposés à désigner pour 2001 une seule ville, reçut une réponse largement négative de la part des pays qui avaient une ville candidate. Or, comme pour procéder à l'utilisation de la procédure olympique il fallait passer par une décision unanime, la tentative de débloquer la situation avorta.
46. Le lendemain, dans un contexte officiel, les ministres ne purent que confirmer leur incapacité de décider. Le procès-verbal du Conseil du 24 novembre 1997 indiquait en effet que “le Conseil n'est pas parvenu à un accord sur la désignation de la ville européenne de la culture pour l'an 2001. Le Conseil a chargé le Comité des Représentants permanents de poursuivre ses travaux à ce sujet afin qu'une décision puisse être prise dès que possible. Au terme des débats, le président a conclu en exprimant son souhait qu'une désignation puisse avoir lieu durant la prochaine présidence”.
47. Ce souhait aurait pu être un vœu pieux, compte tenu de l'incapacité désespérante dont avaient fait preuve les délégations nationales de reculer devant le mythe de la défense de l'intérêt national et le tabou de l'unanimité. N'empêche que et quoique navrant, ce mythe et ce tabou existaient (et existent) bel et bien et dès lors toute solution envisageable aurait dû en tenir le plus grand compte. Il incomba à la présidence britannique (1 er semestre 1998) de couper le nœud gordien. Il était grand temps.
48. Lors de la réunion du Conseil du 24 novembre 1997, la Commission avait présenté sa proposition de décision “concernant l'établissement d'une initiative communautaire en faveur de la manifestation ‘Ville européenne de la culture'”. On se souviendra en effet que la manifestation en question était une initiative de type intergouvernemental, la Commission intervenant essentiellement par l'octroi de subventions (modestes certes, mais toujours très appréciées par les états membres) dans le contexte du programme Kaléidoscope . La proposition de la Commission visait donc à “communautariser” l'initiative lancée par Melina Mercouri en 1983: les considérants de la proposition en indiquaient les raisons. En premier lieu le fait qu'en vertu du traité la Communauté disposait désormais d'une compétence en matière culturelle et que dès lors il y avait lieu “de placer sur la nouvelle base juridique l'ensemble des actions d'encouragement menées par la Communauté dans le domaine culturel”. Dans ce contexte, “une initiative européenne…doit correspondre à des objectifs définis et mobiliser les moyens prévus par le traité conformément aux conditions stipulées à son article 128” .
En outre, “pour répondre aux principes d'action énoncés dans l'article 128, il convient de désigner chaque année, une ‘ville européenne de la culture' appelée à réaliser un projet culturel sur la base d'un thème spécifique d'intérêt européen, le cas échéant, en association avec d'autres villes européennes”. Mais le dispositif de la décision, telle que présentée par la Commission , n'offrait pas les instruments indispensables pour surmonter les difficultés liées au choix annuel de la ville. En effet les modalités de désignation de la ville, contenues dans l'article 2 de la proposition de décision, prévoyaient la soumission des candidatures à la Commission , la réunion par celle-ci d'un jury “appelé à émettre un avis sur les candidatures présentées” et la désignation par le Conseil, sur proposition de la Commission et à la majorité qualifiée, de “la ville européenne la culture”.
49. Ce dispositif recelait deux défauts d'ordre politique et juridique. Tout d'abord le texte de l'article en question conférait à la Commission un rôle politique important puisque il prévoyait que les états membres “soumettent à la Commission européenne le dossier de candidature de la ville ou des villes éligibles”; à la Commission uniquement, en ignorant les autres institutions. Par la suite le texte attribuait à la Commission la tâche de réunir un jury “appelé à émettre un avis sur les candidatures présentées”; même si le jury est composé de membres désignés de façon paritaire (deux membres chacun) par les trois grandes institutions (Conseil, Parlement et Commission; le septième membre étant du ressort du Comité des Régions), les dispositions de l'article 2 stipulaient que “le jury remet son avis à la Commission ”. Ce n'était qu'en fin de parcours que le Conseil était appelé à entrer en jeu puisque “le Conseil désigne, à la majorité qualifiée, ‘la ville européenne de la culture' pour l'année considérée”, cela “sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen”. Ce dispositif constituait le deuxième défaut du texte.
Même si le choix de la ville revenait au Conseil, l'introduction de la majorité qualifiée dans une matière soumise en vertu du traité à la règle de l'unanimité suscita beaucoup de réserves parmi les délégations des états membres qui considérèrent la proposition de la Commission une façon détournée de court-circuiter les difficultés découlant de la recherche de l'unanimité. En outre il semblait à plusieurs états membres difficile concevoir l'éventualité d'être minorisé (et donc exclu) d'une manifestation très médiatisée et autour de laquelle des efforts importants avaient été consentis pour la promotion de la ville candidate. D'ailleurs le refus des états membres de s'acheminer de commun accord vers la “procédure olympique” du choix d'une ville était le réflexe de cette “ impossibilité” de se voir exclu. En outre, les plus ou moins savantes discussions d'ordre juridique que le recours envisagé à la majorité qualifiée avaient suscitées de la présentation de la proposition de la Commission , indiquaient que le Conseil serait resté dans l'impasse, incapable de décider une solution acceptable pour 2001 et pour les années suivantes.
50. Confrontée avec cette éventualité peu glorieuse, la présidence britannique à laquelle il incombait de guider le Conseil au cours du premier semestre 1998 eut le grand mérite de proposer une formule simple dans son automatisme que tous les états membres étaient en mesure d'accepter.
Il s'agissait en premier lieu d'établir un mécanisme neutre qui évitait la confrontation entre pays sur le choix des villes. Ce mécanisme ne devait pas être remis en cause chaque fois que la décision devait être prise. Il fallait donc un système permanent et conçu de manière à éliminer les questions liées au choix des villes. Pour ce faire, il fallait préétablir un cadre comportant l'ordre dans lequel au cours de quinze années (l'Union était alors composée de quinze états membres) les différents pays devraient présenter la candidature d'une ville de leur choix au titre de capitale européenne de la culture (dans la solution britannique le titre de la manifestation devenait celui de “capitale” en rendant ainsi officiel l'usage de cette appellation que dans plusieurs pays s'était entre temps imposé).
Le huitième considérant de la décision instituant la “Capitale européenne de la culture pour les années 2005 à 2019” exprimait clairement les raisons de cette approche: “considérant qu'il y a lieu…d'instaurer un système de désignation par rotation permettant à chaque Etat membre de voir désigner une de ses villes à intervalles réguliers; qu'une décision unique arrêtant l'ordre dans lequel les Etats membres seront les sièges de la manifestation est le meilleur moyen pour mettre en place un système de rotation prévisible, cohérent et transparent.”
Restait le problème immédiat des candidatures pour 2000, 2002 et 2003 (entre temps Gênes s'était ajoutée à la liste). La présidence britannique avait, dans ce cas aussi, trouvé une solution appréciable. En effet, elle avait considéré la question du choix des villes globalement, la rotation entre pays pouvant s'appliquer seulement une fois que le casse-tête des désignations pour la période 2001-2003 serait résolu. La présidence considérait la problématique dans son ensemble et proposait d'apurer, pour ainsi dire, la charge du passé pour que la nouvelle décision ne soit pas affectée lors de sa mise en œuvre, par des situations conflictuelles. Après des sondages auprès des autres délégations, elle était en mesure de présenter un “paquet” dont les deux composantes étaient strictement imbriquées. D'une part il fallait que les pays qui avaient présenté des candidatures obtiennent ce qu'ils demandaient; comme les candidats étaient nombreux, il fallait grouper la plupart des villes (deux par an) et sacrifier les autres. Parmi les villes en lice, les deux situées dans des pays tiers ( la Lettonie avait introduit sa demande d'adhésion à l'Union presque trois ans auparavant) furent sacrifiées: l'éventualité d'élargir le nombre de villes de deux à trois par an, ne bénéficiait d'aucun soutien parmi les délégations.
Si, dans un souci de compromis, tous les états membres étaient disposés à envisager que pour une période limitée dans le temps l'on déroge au principe d'une seule ville par an, ils étaient hostiles à l'éventualité d'un nombre de villes supérieur à deux.
51. Ce fut ainsi que le 28 mai 1988 le Conseil décida (par la voie d'un acte intergouvernemental puisque la matière n'était pas encore “communautarisée”) de désigner:
• pour 2001, Porto et Rotterdam;
• pour 2002, Bruges et Salamanque;
• pour 2003, Graz;
• pour 2004, Gênes et Lille.
Quant à Bâle et Riga, le procès-verbal du Conseil indiquait qu'elles “sont invitées à organiser un mois Culturel européen en 2001” . Il faut noter que la «manifestation du “mois culturel européen” avait été introduite en 1992 dans un souci de permettre à des pays non communautaires de participer à un événement culturel à l'échelon communautaire mais en position marginale. Les conclusions des ministres de la culture réunis au sein du Conseil du 18 mai 1990 stipulaient, entre autres, que “compte tenu de l'intérêt très généralement témoigné par les villes européennes à l'intérieur et à l'extérieur de la Communauté pour organiser cette manifestation, les ministres conviennent de créer une autre manifestation culturelle, à savoir un 'mois culturel européen' se déroulant chaque année dans une ville (d'un pays européen se fondant sur les principes de la démocratie, du pluralisme et de l'Etat de droit) et qui s'intitulera 'l'Europe à [nom de la ville], 199…' “.
De 1992 jusqu'à 1999, les villes qui organisèrent la manifestation furent: Cracovie, Graz, Budapest, Nicosie, St. Petersbourg, Ljubljana, Linz et La Valette (la même année, en 1998), Plovdiv. La manifestation du “mois culturel” s'avéra rapidement être perçue par les pays intéressés comme une sorte de “strapontin”, voire d'aumône faite aux “parents pauvres” hors Communauté. Elle avait eu le mérite de faire participer d'autres pays à un événement réservé aux pays communautaires contribuant ainsi à leur meilleure connaissance auprès du public européen; mais à la longue, cette manifestation révélait ses points faibles (entre autres la nécessité de tenir l'événement en été pour maximiser la participation du public; mais cette exigence comportait souvent des coûts élevés. En outre l'impératif de concentrer les différentes manifestations en l'espace d'une trentaine de jours comportait des problèmes d'organisation souvent difficile à résoudre).
Cette pourtant belle idée (qui avait été ventilée par Melina Mercouri elle-même en 1983) se heurtait à une mise en pratique difficile et ressentie comme insatisfaisante par les autorités des pays intéressés au point que dans sa proposition de décision du 30 octobre 1997 (“concernant l'établissement d'une initiative communautaire en faveur de la manifestation ‘Ville européenne de la culture'”) la Commission écrivit de façon lapidaire dans son septième considérant “qu'il convient de mettre fin en même temps à la manifestation du mois culturel européen”. Ce considérant ne figurera pas dans le texte de la décision finale du 25 mai 1999 (instituant une action communautaire en faveur de la manifestation “Capitale européenne de la culture pour les années 2005 à 2019” ), mais il devait être clair déjà en mai 1988, au moment de l'approbation par le Conseil de sa position commune, que “le mois” avait vécu. Et donc cette “invitation” à Riga et à Bâle à organiser un mois culturel en 2001 a pu sembler à certains quelque peu désinvolte. Il faut noter que les désignations pour les années 2001-2004 étaient les dernières arrêtées par voie d'accord intergouvernemental.
52. Les principaux éléments de la décision «Capitale européenne de la culture” sont les suivants :
• L'objectif de l'action communautaire en question est de mettre en valeur la richesse, la diversité et les traits caractéristiques communs des cultures européennes et de contribuer à améliorer la connaissance que les citoyens européens ont les uns des autres.
• Les états membres peuvent proposer à tour de rôle la candidature d'une ou de plusieurs villes (proposition accompagnée au besoin d'une recommandation) au titre de capitale européenne de la culture, dans l'ordre suivant (à partir de 2005 et jusqu'en 2019) : Irlande, Pays-Bas, Luxembourg, Royaume-Uni, Autriche, Allemagne, Finlande, Portugal, France, Suède, Belgique, Espagne, Danemark, Grèce et Italie.
Cet ordre chronologique peut être modifié d'un commun accord par les états membres concernés. C'est ainsi que déjà lors de l'adoption de la position commune, le 28 mai 1998, le Conseil avait noté l'intention des Pays-Bas et de la Grèce d'échanger leur place sur la liste figurant à l'annexe de la décision: cette intention était confirmée par la suite et en 2006 la capitale européenne de la culture sera en effet Patras.
Les candidatures sont présentées au plus tard quatre ans avant le début de la manifestation.
La Commission réunit chaque année un jury appelé à établir un rapport sur la ou les candidatures présentées en fonction des objectifs et caractéristiques de cette action. Ce jury est composé de hautes personnalités indépendantes, au nombre de sept, experts dans le secteur culturel, dont deux sont désignées par le Parlement européen, deux par le Conseil, deux par la Commission et une par le Comité des régions. Le jury présente son rapport à la Commission , au Parlement européen et au Conseil.
Le Parlement européen peut adresser un avis à la Commission sur la ou les candidatures dans un délai de trois mois après la réception du rapport. Le Conseil, statuant sur recommandation de la Commission , établie à la lumière de l'avis du Parlement et du rapport du jury, désigne officiellement la ville en tant que Capitale européenne de la culture pour l'année indiquée dans sa candidature.
53. Cette action est ouverte à des pays européens tiers. Ces pays peuvent proposer la candidature d'une ville comme capitale européenne de la culture. Le Conseil, statuant à l'unanimité sur recommandation de la Commission , désigne officiellement l'une de ces villes en tant que capitale européenne de la culture pour chaque année. Donc, aux termes de la décision, il peut y avoir deux capitales européennes de la culture par an: l'une dans un Etat membre et l'autre dans un autre pays européen.
Chaque ville désignée établit un programme de manifestations culturelles mettant en valeur la culture et le patrimoine culturel qui lui sont propres, ainsi que sa place dans le patrimoine culturel commun, et associant des acteurs culturels d'autres pays européens, dans le but d'établir des coopérations durables. En principe, la durée de ce programme doit être d'un an, mais les villes désignées peuvent choisir à titre exceptionnel une période plus courte. Les villes peuvent ouvrir leur programme à la participation de leur région. Les programmes des villes désignées pour la même année doivent présenter un certain lien.
54. Le 7 mai 2002 la première capitale de la culture était désignée au titre de la décision 1419/1999/CE. Le jury prévu par la décision avait examiné les quatre candidatures irlandaises. En fait, le processus pour désigner la ville de Cork comme la capitale européenne de la culture 2005 prit deux ans: en mai 2000, les délégations française et portugaise procédaient à la nomination des membres du jury; en septembre 2001 le Parlement européen, le Conseil et la Commission recevaient le rapport du jury; en mars 2002 la Commission présentait une recommandation de décision du Conseil et en mai 2002 le Conseil adoptait sa décision.
55. Le processus pour désigner la ville grecque de Patras (seule candidate) pour 2006 s'était déroulé de la même manière que celui qui eut lieu l'année précédente: les institutions recevaient en octobre 2002 le rapport du jury et la décision finale était prise le 6 mai 2003.
56. Pour 2007, le jury présenta son rapport le 14 avril 2004 et le Conseil désignait le 27 mai 2004 Luxembourg et Sibiu (Roumanie) – cette dernière ville conformément à l'article 4 de la décision concernant la désignation d'une ville d'un pays européen tiers.
57. Les capitales européennes pour 2008, Liverpool (Royaume-Uni) et Stavanger (Norvège), avaient également été désignées par le Conseil le 27 mai 2004, à la lumière du rapport du jury du 4 mars 2004.
Il est à noter que pour 2007 et 2008, le Parlement européen n'avait pas transmis d'avis sur le rapport du jury afin de marquer son mécontentement sur le processus de sélection et le manque de concurrences constatées.
58. Dans l'intervalle, la Commission avait présenté au mois de novembre 2003 une proposition modifiant la décision 1419/1999.CE en vigueur afin de garantir la participation des nouveaux Etats membres à la manifestation “Capitale européenne de la culture”. Pour les années 2009 à 2018, un nouvel Etat membre pourra accueillir une “Capitale européenne de la culture” chaque année en plus des Etats membres déjà mentionnés dans l'annexe de la décision.
59. Bien qu'ayant recueilli l'approbation unanime du Conseil, cette proposition de la Commission fut accueillie de manière critique de la part du rapporteur du Parlement européen (président à l'époque de la Commission de la culture). Ce dernier déplorait le manque de concurrence entre les villes dans le système actuel suite à la tendance des Etats membres à ne présenter qu'une seule candidature, rendant le rôle du jury superflu et empêchant le Parlement d'avoir une quelconque influence sur la désignation de la “Capitale européenne de la culture”. La critique de Monsieur Rocard était parfaitement fondée: la volonté non déclarée, mais évidente, des Autorités des Etats membres étant apparemment celle d'exclure de la décision relative au choix de la ville toute “interférence” provenant d'une Institution communautaire. Mais du point de vue juridique, les critiques et observations de l'ancien premier ministre français n'étaient pas recevables, car comme l'indiquait la Commission , la presque totalité des amendements présentés par Monsieur Rocard visant à renforcer le rôle du jury et celui du Parlement ne pouvaient pas être pris en considération du fait qu'ils allaient bien au delà du champ d'application de la proposition de décision qui se bornait à offrir la possibilité aux nouveaux Etats membres d'être partie prenante de la manifestation, les règles de celle-ci restant inchangées. Il va de soi que la position de la Commission fut particulièrement appuyée par les nouveaux Etats membres. Ce fut ainsi que le Conseil et le Parlement européen adoptaient la nouvelle décision le 26 avril 2005 sans apporter d'amendements significatifs au texte présenté par la Commission.
Celle-ci, cependant, pour rendre la tâche du Parlement moins ingrate, s'était engagée à présenter, dans le courant de 2005, une nouvelle proposition qui apporterait des changements importants au système en vigueur. Cette nouvelle proposition a été effectivement présentée le 30 mai 2005 et, à l'heure actuelle, il semble que le Conseil et le Parlement européen s'acheminent vers son adoption.
60. n est de même avec la proposition visant à remplacer l'actuel programme “Culture 2000”: les travaux avaient bien avancé en 2005, tout en laissant la question du financement en suspens, dans l'attente d'une décision du Conseil européen sur les perspectives financières. La question ayant été tranchée par les chefs d'état et de gouvernement en décembre 2005 de la manière que l'on sait, il faut en voir maintenant l'impact sur les “petits programmes” tels que les programmes culturel. Il semblerait que dans le secteur de l'action culturelle, l'attitude restrictive du Conseil européen aura des effets négatifs beaucoup moins importants que dans le secteur de l'éducation: une augmentation non négligeable (bien qu'insuffisant) de l'enveloppe financière du nouveau programme est en effet envisagée (400 millions d'euros pour sept ans). Ceci serait plutôt encourageant par les temps qui courent.
Nous avons procédé à une brève esquisse de l'histoire de l'action culturelle au niveau communautaire. Nous avons vu que cette action a pu voir le jour grâce à l'intuition d'un visionnaire, Altiero Spinelli et à l'immense travail de préparation déployé par le fonctionnaire auquel fut confié le dossier, Robert Grégoire.
Cela peut paraître paradoxal, mais au moment de l'entrée en vigueur du traité de Maastricht comportant un article dédié à la culture, des difficultés et des obstacles supplémentaires sont venus s'ajouter à ceux qui s'étaient manifestés au cours de la période “hors traité”. En effet avant Maastricht, la Commission a pu pleinement profiter de l'exercice de ses prérogatives en agissant en étroite collaboration avec le Parlement européen et après s'être assurée du soutien des Etats qui, au fur et à mesure, ont bénéficié de ses initiatives ou qui sont particulièrement sensibles à celles-ci. C'est le cas par exemple du soutien à la conservation du Parthénon et de la création de l'Orchestre des jeunes de la Communauté. A cette époque de la construction européenne, la Commission a joui de beaucoup de libertés, notamment en ce qui concerne les projets pilotes qu'elle a lancé et qui ont duré plusieurs années et préfiguré d'éventuels programmes en bonne et due forme (c'est le cas, par exemple, du programme audiovisuel Media qui a vu le jour en 1991, après une “phase pilote” de trois ans). Or, cette grande souplesse, cette liberté de manœuvre a disparu progressivement avec l'application du nouveau traité. D'une part les règles et la jurisprudence imposent à la Commission une conduite plus restrictive en matière de projets-pilote et de leur financement. D'autre part, l'article que le traité consacre à la culture fixe des limites précises à l'initiative de la Commission. Et pourtant. L'on se rappellera que le “refrain” le plus entendu au cours des années '80 était que la Communauté devait cesser d'être une “Europe des marchands”; qu'elle devait trouver ou retrouver son “âme”; que la politique agricole et l'édification progressive d'un marché unique ne pouvaient à elles seules satisfaire les attentes de tous ses citoyens qui réclamaient “davantage d'Europe”.
Le moment favorable pour une Europe de la culture a semblé arriver. Du côté éducation, le pas a été franchi avec les premiers glorieux programmes Comett et Erasmus . La situation a semblé donc propice pour un saut de qualité, pour un passage du “bricolage institutionnel” semi clandestin à une véritable action communautaire en matière culturelle même si de dimensions modestes. De fait, les réticences, voire l'aversion, que certains pays ont éprouvé envers tout projet qui aurait conféré une base juridique certaine à l'action culturelle, a conduit d'abord à retarder l'entrée de la culture dans le traité et, par la suite, à assortir le nouvel article 128 de garde-fous significatifs, le premier en ordre d'importance étant celui de la règle de l'unanimité. Donc, l'introduction dans le Traité de Maastricht de l'article consacré à la culture est en réalité une victoire uniquement apparente pour les partisans d'une Europe à visage humain. Si, sur le plan du principe, l'Europe des citoyens a franchi une étape importante, les dispositions de l'article consacré à la culture ont rendu sa mise en œuvre difficile. A part la règle de l'unanimité, qui confère de fait un droit de veto à n'importe quel pays, les limites à l'intérieur desquelles la Commission peut faire des propositions ne permettent pas d'envisager des actions d'une envergure réelle. Et quand, malgré ses limites, la Commission parvient à soumettre un programme cohérent, bien que modeste (comme cela a été le cas pour Culture 2000 ), il est loisible à n'importe quelle délégation nationale d'imposer, en vertu de la règle de l'unanimité, ses vues restrictives, notamment en ce qui concerne la dotation budgétaire. Dès lors, il est tout à fait compréhensible que le Parlement européen vive mal une telle situation. En effet l'article 128, aujourd'hui 151, lui confère le rôle de codécideur ensemble avec le Conseil. De fait, celui-ci, prisonnier de la clause de l'unanimité, arrive après de véritables négociations aussi longues qu'acharnées, à ficeler un paquet sur lequel il recueille l'accord de toutes les délégations. Mais il sait que si un seul élément du paquet établi si péniblement, à 15 jusqu'en mai 2004 et à 25 à l'heure actuelle, est remis en cause, tout le compromis échoue. Il est donc obligé, pour ce qui reste de la proposition de la Commission , de ne rien céder de substantiel aux revendications du Parlement ; s'il le faisait, son unanimité se dissoudrait et, de ce fait, aucune décision ne pourrait être arrêtée. Le Conseil est donc obligé de fait à “ne pas négocier” avec le Parlement. Il arrive devant ce dernier avec sa position dans laquelle rien de substantiel ne peut être modifié et demande au Parlement de l'accepter en l'état.
On peut comprendre que le Parlement ne soit pas disposé à jouer ce genre de jeu. Il est fort probable qu'à l'avenir le Parlement décide de “voir” les cartes du Conseil, même si cela peut signifier que la décision relative à un programme soit renvoyée “sine die” avec de nombreuses conséquences graves pour les bénéficiaires potentiels du programme. Il est des cas dans lesquels il est préférable de s'acheminer vers un conflit ouvert afin que, par la suite, les parties en cause œuvrent pour trouver des solutions équitables et viables.
Entre-temps, le traité constitutionnel n'ayant pas été ratifié, la situation relative à la règle de l'unanimité reste inchangée. Si pour des décisions qui ne comportent pas d'engagement financier, comme par exemple la décision instituant de nouvelles règles pour la “Capitale européenne de la culture”, l'accord avec le Parlement européen a été aisé (car le paquet sur lequel le Conseil s'est mis d'accord ne comportant pas d'implications financières a pu être modifié au cours de négociations avec le Parlement), tel n'est pas le cas pour le programme assorti d'une enveloppe financière. Dans ce contexte, les pays qui ne sont pas convaincus de l'opportunité d'une action culturelle de l'Union européenne et/ou qui sont en faveur du gel des dépenses communautaires peuvent, en vertu de la règle de l'unanimité, freiner sinon bloquer les décisions. Evidemment, quand on considère les montants qui ont été mis en jeu dans le passé et ceux qui le sont actuellement, cet acharnement paraît dérisoire. Quant on pense aux trois premiers programmes, Kaléidoscope, Ariane et Raphaël , dotés globalement d'environ 78 millions d'euros; quant on pense à Culture 2000 doté de 167 millions d'euros pour les cinq premières années; lorsque l'on pense que ces montants ont fait l'objet de discussions âpres et interminables, on est en droit de se demander si le jeu en vaut véritablement la chandelle. En termes de visibilité auprès des citoyens européens, l'action culturelle demeure bien discrète. A la différence d' Erasmus qui, dans le domaine de l'éducation, connaît depuis 1985 un succès croissant et est dès lors très largement connu dans la société européenne, Culture 2000 est un programme connu essentiellement dans le milieu des opérateurs culturels. Ce n'est pas négligeable mais c'est insuffisant. En fait, malgré la consécration par le traité, la culture au niveau européen demeure une activité semi clandestine ou, tout au moins, effacée, presque comme à ses débuts. Mais à ce moment-là, l'enjeu était de construire par touches successives, une sorte d'acquis sur lequel fonder les avancées futures. La Commission disposait alors de moyens pour lancer, en coopération avec le Parlement, voire avec sa complicité, des actions-pilote destinées dans le fait à être pérennisées. L'article inséré dans le traité met une fin à des usages bien établis. La Commission peut déposer désormais uniquement des propositions rigoureusement conformes aux dispositions de l'article 151 et doit par ailleurs se conformer à la jurisprudence de la Cour qui limite rigoureusement tout recours aux actions-pilote. Cela pourrait configurer une situation parfaitement gérable, comme c'est le cas dans le domaine de l'éducation.
Toutefois, la règle de l'unanimité rend toute l'action culturelle désespérément difficile, tant par la conception des projets que durant leur négociation au sein du Conseil. La Commission doit opérer des choix déchirants, sacrifier des parties importantes des programmes en discussion pour obtenir en dernier ressort l'accord unanime des Etats membres, y compris de ceux qui sont les plus réticents. C'est un travail de lime et de sape organisé savamment par les délégations qui pour des raisons de principe ou d'ordre financier veulent réduire de façon draconienne l'impact de la proposition de la Commission. A la fin, quelque chose subsistera qui sera important pour les utilisateurs du programme, quoique dérisoire au vu des financements consentis.
C'est dans cette optique que, périodiquement, des voix se lèvent pour réclamer des financements dignes de ce nom pour la culture. La dernière de ces initiatives promue notamment par des parlementaires européens, par la Fondation européenne de la culture et par le forum européen des Arts et du patrimoine en mars 2005, préconise un financement de l'action culturelle égal à 70 centimes d'euro par citoyen de l'Union (au total 315 millions d'euros par an au budget communautaire). Au-delà de sa portée médiatique, l'initiative met l'accent sur un problème véritable. Il est inutile de promouvoir des projets dans le domaine culturel au niveau européen si on ne le dote pas de moyens financiers suffisants. Des programmes dépourvus des financements adéquats sont destinés à mécontenter un grand nombre d'utilisateurs potentiels, en particulier ceux qui du fait de l'exiguïté des moyens mis à la disposition des programmes en sont écartés, indépendamment de la qualité des projets présentés. Or la dotation prévue pour le nouveau programme “culture” atteint, après les décisions du Conseil européen en matière de perspectives financières, 400 millions d'euros sur 7 ans. C'est un signal encourageant quoique insuffisant. En effet, les partisans d'un financement plus généreux, ont fait valoir dans les discussions, que le budget de Culture 2000 équivalait au budget annuel de l'Opéra de Cologne. Disons que la dotation du nouveau programme, si approuvée en l'état, représentera un budget comparable à celui dont disposent,sur base annuelle, les opéras de certaines grandes villes (peut-être Munich ou Rome, par exemple). Il est intéressant de noter qu'en même temps, en vertu des fonds structurels européens, et notamment du fonds de développement régional, de nombreux projets importants ont été réalisés dans le domaine culturel. A savoir surtout des projets qui visent la restructuration d'immeubles et l'aménagement de sites. Mais, comme l'indiquait la Commission dans son premier rapport du 15 avril 1996 sur la prise en compte des aspects culturels dans l'action de la Communauté , “si des moyens importants sont consacrés à des activités culturelles ou à la dimension culturelle, les opérations réalisées ne relèvent pas ou rarement d'une politique déterminée qui répondrait aux missions assignées à la Communauté dans le domaine culturel. Elles ne correspondent pas à un projet culturel et n'ont pas ou peu de finalités culturelles communautaires”.
Force est de constater que malgré les dispositions du paragraphe 4 de l'article 151 du Traité 2, les interventions communautaires dans le domaine de la culture poursuivent des objectifs différents. Dans leur document de travail du 24 février 2004 sur l'utilisation des Fonds structurels dans le domaine de la culture pendant la période 1994-1999, les services de la Commission soulignent que tandis que “les Fonds structurels visent le développement régional au sein de l'Union européenne… le programme Culture 2000 encourage la coopération multilatérale en Europe. L'objet des interventions est également très différent: pour les Fonds structurels, il s'agit principalement de financements d'infrastructures culturelles ou encore de conservation du patrimoine, alors que dans le cas du programme ‘Culture 2000' , l'accent est mis sur la collaboration entre acteurs de la vie culturelle de plusieurs pays européens autour d'un projet commun. Il s'agit donc de soutenir des actions de coopération culturelle qui peuvent prendre des formes très diverses. Cette dimension de coopération est quasiment absente des projets financés par les Fonds structurels, sauf, dans une certaine mesure, ceux financés par Interreg” 3.
Ces interventions sont manifestement complémentaires. Mais il va de soi que toute intervention visant le domaine de la culture dans les contextes des Fonds structurels répond à l'objectif supérieur de la cohésion économique et sociale. La modernisation d'un hôtel de ville ou la restructuration d'une ancienne grange sont des actes qui ont une portée culturelle certaine. Mais ils sont conçus et finalisés dans le but principal de favoriser le dynamisme économique et social au sein des régions: l'aspect culturel demeure secondaire. Au fond on peut estimer que miser surtout sur le contenu du paragraphe 4 de l'article 151 du Traité revient à indiquer que, à plus ou moins long terme, l'on pourrait se passer des autres dispositions de l'article en question; compte tenu de la difficulté de son application (du fait notamment de la règle de l'unanimité) autant vaudrait se tenir surtout ou seulement à la règle qui impose à la Commission de “tenir compte des aspects culturels dans son action”. Certains pays verraient avec soulagement l'action culturelle devenir la conséquence d'autres politiques tout en perdant ainsi sa spécificité telle qu'elle apparaît dans le programme Culture 2000 ainsi que dans la proposition du nouveau programme. Or le programme encore en vigueur et celui qui est destiné à le remplacer apportent, même si modestement, une valeur ajoutée européenne au développement de la coopération transnationale multilatérale entre opérateurs culturels. Ce n'est pas négligeable, compte tenu des résistances que l'action culturelle a rencontré avant d'avoir droit de séjour parmi les dispositions du Traité.
Voilà pourquoi les pays qui ne voient pas avec beaucoup de faveur l'action culturelle au niveau communautaire disposent de trois cartes importantes pour leur bataille d'arrière-garde: favoriser la mise en œuvre du paragraphe 4 de l'art. 151 (en sous-entendant que si ce paragraphe est appliqué de façon correcte, il n' y a pas un réel besoin de mettre en œuvre les dispositions de l'article en question qui indiquent spécifiquement les domaines dans lesquels peut s'exercer l'action de la Communauté (il s'agit surtout du libellé du paragraphe 2); maintenir la règle de l'unanimité pour les décisions au sein du Conseil: celle-ci doublée de l'obligation de la “codécision” avec le Parlement, assure le blocage de chaque décision jusqu'au moment où un compromis de très bas profil est enfin trouvé: ce compromis recèle en général en soi les insuffisances qui seront par la suite stigmatisées par les mêmes administrations nationales qui se sont battues le plus pour une solution au rabais; en tout état de cause octroyer à l'action culturelle les moyens budgétaires les plus modestes possibles. Avec de telles perspectives, l'optimisme n'est pas de rigueur.
La situation dans laquelle verse la construction européenne après le double refus français et néerlandais du traité constitutionnel exigerait de la part de l'Union des réponses concrètes à l'égard de la demande d'une Europe plus compréhensible et plus proche des citoyens et de leurs aspirations. L'action culturelle pourrait être un instrument approprié pour répondre à ces demandes. Encore faudrait-il que les Etats membres le veuillent. Mais c'est une autre histoire.
