• Rinnovo urbanistico, politica urbana e gentrification a Cork
• L'approccio alla questione urbana attraverso una pianificazione di partnership
• La dimensione europea
• Conclusioni

Le pressioni per il cambiamento nei sistemi di pianificazione in Europa, in risposta allo sviluppo economico risultante dai processi di integrazione europea, hanno reso necessaria una presa di coscienza del significato dell'assetto economico locale sul complesso dello sviluppo nazionale ed europeo ed hanno imposto una ridefinizione degli atteggiamenti degli enti di governo locale. I sistemi di pianificazione sono ora visti come importanti aspetti della capacità istituzionale locale di produrre sviluppo. Ciò cui stiamo assistendo è la combinazione di relazioni a livello europeo intersecate dinamicamente con le particolarità locali (Healey, Williams 1993). A distinguersi sono, dunque, le funzioni dei governi locali. Da erogatori di servizi per i cittadini, i governi locali e urbani mostrano la tendenza a ricoprire funzioni di promozione dello sviluppo locale.

In Irlanda queste trasformazioni hanno trovato riflesso in un mutamento del ruolo e delle responsabilità delle autorità municipali preposte alla pianificazione urbanistica. La pianificazione urbanistica irlandese ha tradizionalmente enfatizzato il controllo a spese dello sviluppo. In risposta alla crisi dei centri urbani dilagante negli anni Ottanta, un cambiamento nell'indirizzo delle politiche urbane è però divenuto imperativo. L'Urban Renewal Act, introdotto nel 1986, ha segnato un nuovo punto di partenza nelle pratiche di pianificazione irlandesi, caratterizzato da un approccio allo sviluppo ben più attivo. Questo paper delinea l'evoluzione delle politiche urbanistiche dagli anni '80 fino alla piena integrazione dell'Irlanda nella dimensione politica ed economica europea, illustrando l'impatto delle politiche sul centro storico della città di Cork. Suggerisce che oltre ad incoraggiare la rigenerazione fisica ed economica della città, le politiche di rinnovo urbanistico hanno forzato un riassestamento del ruolo e dell'operato dell'autorità municipale, la Cork Corporation.

I processi di globalizzazione economica, culturale e politica hanno portato a cambiamenti nella città di Cork e le dinamiche urbane hanno a loro volta riplasmato la globalizzazione. Gli impatti urbani della globalizzazione comprendono l'intensificarsi della competizione tra le città per attrarre il capitale mobile, l'emergere di una cultura metropolitana globale ed il crescere di politiche urbane imprenditoriali parallelo al dominio del neoliberismo nello sviluppo economico urbano (Short, Hyunkim 1999). Nel riconoscere le potenzialità dell'assetto economico locale nel processo di sviluppo nazionale e comunitario, la pianificazione urbana assume dunque un ruolo centrale nel ventaglio delle strategie istituzionali tese alla promozione dello sviluppo economico del luogo.

Rinnovo urbanistico, politica urbana e gentrification a Cork

La descrizione di Dublino nell'Ulisse di Joyce ben illustra il rapporto di amore-odio che gli irlandesi hanno con le loro città, ambivalenza che si è riflettuta nella politica governativa. Date le difficoltà dello sviluppo economico irlandese e l'alto grado di dipendenza e vulnerabilità dei centri urbani, ci si sarebbe aspettati un'attiva politica nazionale finalizzata a controllare lo sviluppo urbano. Al contrario, la politica prevalente è stata quella dell'indifferenza. Soprattutto nel corso degli ultimi due secoli, le città irlandesi sono state caratterizzate da alti livelli di disoccupazione, declino demografico e diffusione suburbana incontrollata, deindustrializzazione dell'economia e quindi dispersione dei lavoratori urbani. La tendenza diffusa è stata comunque quella di negare alle città il potere di mettere in atto strategie rigeneratrici, lasciandole totalmente vulnerabili e dipendenti dagli andamenti dei cicli economici. Fino a tempi recenti, la risposta alla crisi urbana è stata tendenzialmente una politica scoordinata ed incoerente.

Questo tradizionale “sentimento antiurbano” (Rafter 1992), che vede nella città uno strumento della “colonizzazione britannica”, è stato contrastato dall'Urban Renewal Act del 1986 e dalle influenze delle politiche economiche e culturali europee sulle pratiche di pianificazione urbanistica. In seguito alla recente e rapida crescita dell'economia nazionale, l'Irlanda e le sue città portuali sono venute riposizionandosi al centro della produzione. Una crescita, questa, affiancata da una spinta di matrice locale, nazionale e comunitaria verso una politica di pianificazione che pone nuovamente la città al centro dell'analisi. I tradizionali atteggiamenti di laissez-faire nei confronti dello sviluppo urbano, non erano più appropriati alle crescenti pressioni competitive che interessavano le aree urbane. La risposta è stata duplice: da un lato l'iniziativa del governo nazionale – che ha varato nel 1986 un provvedimento legislativo finalizzato al recupero economico ed urbanistico delle aree centrali della città, tramite incentivi e misure finanziarie per l'investimento privato – dall'altro l'azione congiunta municipale e comunitaria del Conservation of European Cities Programme – che per mezzo di un finanziamento speciale comunitario ha promosso il successivo Historic Centre Action Plan (H.C.A.P) del 1994, volto alla conservazione del centro storico, alla riduzione delle aree inutilizzate ed all'aumento demografico ed occupazionale.

Focalizzando l'attenzione sul processo di rinnovo urbanistico a Cork, è possibile usare l'Historic Centre Action Plan come ambito nel quale esaminare i modi in cui l'attività del governo locale è stata forgiata dalla combinazione di forze locali e globali. In linea con la recente generale tendenza al cambiamento registratasi nel contesto dell'ambiente decisionale delle città europee – mossa dalla necessaria ricerca di dinamismo economico e dipendenza da investimenti esteri e da decisioni prese oltre il contesto locale e nazionale delle aree urbane investite da una sempre più competitiva economia globale (Sassen 2003) – anche a Cork i nuovi modelli di governo e di pianificazione urbana hanno conosciuto il passaggio da uno stile manageriale ad uno imprenditoriale di governo municipale. Nel suo fortunato paper, Harvey (1989) ha sostenuto che la globalizzazione del tardo-capitalismo ha avuto un impatto marcato sul governo delle città e sul ruolo dei governi municipali, producendo uno slittamento nelle pratiche di governo dal tradizionale managerialismo, vale a dire l'impegno nella distribuzione delle risorse, all'imprenditorialità, e dunque l'incoraggiamento del capitale privato. Nell'epoca della globalizzazione, le politiche di governo locale hanno così acquisito importanza come fulcro di promozione di “aggressive” strategie di sviluppo, che hanno invaso anche il campo del ruolo delle autorità locali, spostando l'asse delle loro attività verso un marcato attivismo per la rigenerazione economica locale, a scapito delle tradizionali azioni di gestione del welfare. Questo approccio è stato ampiamente criticato per la sua scarsa attenzione agli obiettivi sociali (Zukin 1991).

Negli studi urbani politico-economici questo cambiamento è stato messo in relazione con le forze economiche e politiche extra-urbane che hanno creato un nuovo ambiente per la pianificazione, il management e lo sviluppo della città post-industriale (Short 1999). Secondo questa prospettiva, i governi locali hanno realizzato che, per assicurare il successo della loro città, si è reso necessario forgiare una duratura collaborazione con gli interessi privati. Questo ha comportato quell'enfasi su collaborazione, costruzione di coalizioni e partnership , che ha accompagnato le risposte del governo nazionale e della Unione europea alla recessione economica degli anni Ottanta ed il susseguente passaggio verso la governance urbana a Cork già dai primi anni Novanta. La riconfigurazione del modello di governo urbano a Cork è stata tuttavia influenzata anche da specifiche condizioni locali: a metà anni Ottanta, per esempio, l'amministrazione comunale era sempre più coinvolta in strategie di sviluppo maggiormente attive, caratterizzate da un nuovo tipo di approccio.

Nel corso del secolo i principali centri urbani europei si sono evoluti da una forma di insediamento relativamente compatta e densa ad un modello che vede, parallela ad un declino del centro, l'esplosione demografica ed urbanistica dell' hinterland . Come mostra chiaramente un una comparazione tra i dati censuari del 1901 e quelli del 1981, mentre i nuovi sobborghi crescevano, il nucleo cittadino ha subito un declino continuo, cosicché negli anni Ottanta il centro di Cork registrava una densità di popolazione pari a solo un quinto di quella di inizio secolo (Hourihan 1982). Il processo può essere schematicamente suddiviso in fasi successive: ad inizio secolo la prima di queste fasi fu caratterizzata da una perdita “naturale” della popolazione spinta a spostarsi dall'incremento dei prezzi posto dagli usi non residenziali del terreno; negli anni Trenta questa fu seguita dall'avvio degli schemi di bonifica dei bassifondi, il cui completamento rappresenta la terza fase degli anni Cinquanta quando, con la forte ripresa dell'emigrazione, la perdita demografica fu particolarmente pesante; infine, a partire dagli anni Sessanta fino a metà anni Ottanta i problemi di congestione del traffico, vandalismo, la recessione economica ed il calo dei livelli di occupazione hanno ridotto ampiamente la popolazione residenziale del centro città. Speculare al declino del centro è stata l'espansione dei sobborghi che durante gli anni Settanta sono complessivamente cresciuti del 10.6% (Census of Ireland 1979).

Sullo sfondo delle politiche che hanno caratterizzato l'intervento pubblico nelle città d'Europa negli ultimi due decenni, due sono le tipologie di intervento che hanno riscosso maggior successo. Le prime possono essere raggruppate sotto l'appellativo di progetti a grande scala, volti alla trasformazione di parti rilevanti del tessuto urbano ed alla riqualificazione dei “vuoti urbani”; le seconde comprendono i progetti di sviluppo integrato, un insieme di politiche che affronta in modo più diretto il problema della segregazione ed esclusione sociale, proponendo – attraverso la costruzione di alleanze e collaborazioni tra gli attori sociali – molteplici iniziative con lo scopo di rigenerare le aree degradate sia dal punto di vista fisico che economico e sociale (Vicari Haddock 2004). A Cork la necessità di rigenerare le parti centrali della città in un contesto di ristretta spesa pubblica ha portato, a metà degli anni Ottanta, a misure legislative volte a stabilire una serie di incentivi finanziari vincolati ad aree specifiche. Il risultato è stato l'introduzione, nel 1986, dell'Urban Renewal Act, provvedimento legislativo mirato ad azionare ed indirizzare l'investimento privato, attraverso una politica di incentivi finanziari, verso il rinnovamento ed il recupero delle aree centrali delle tre principali città irlandesi, inaugurando così uno stretto connubio tra la politica urbana ed il coinvolgimento del settore privato (Mc Greal 2002). Lo schema prevedeva di attrarre l'investimento privato nelle aree urbane centrali più svantaggiate, offrendo concessioni fiscali a proprietari ed investitori, con l'intento di iniziare un ringiovanimento dell'area sul piano residenziale, commerciale ed industriale.

Nel corso degli ultimi due decenni un periodo di estensivo inner city revival ha ridato vita al centro di Cork. Questo revival del centro storico, altrove definito “ gentrification” (Spence 1980, Hamnett 2003), non è unico di Cork né dell'Irlanda; è bensì un fenomeno comune a molti paesi. Peraltro, mentre in molte città questo rinnovo è avvenuto in maniera spontanea e senza l'intervento diretto del governo, in Irlanda la rinascita è stata determinata dall'intervento finanziario pubblico collegato al coinvolgimento di investitori privati. Al governo centrale era affidato il compito di determinare l'estensione delle aree interessate e l'entità degli sgravi fiscali, mentre l'autorità locale giocava un ruolo importante in quanto restava responsabile della promozione e dell'attuazione del progetto. Parte essenziale dello schema erano proprio gli incentivi finanziari, che prevedevano una detrazione del 100% dei costi della costruzione di abitazioni dall'imponibile della rendita immobiliare. Da qui è derivata la prevalenza di investitori piuttosto che di occupanti e proprietari.

Sin dall'inizio dello schema, nel 1986, l'aspetto del centro storico di Cork è stato drammaticamente alterato. Molte delle aree più derelitte del centro sono state trasformate dalla costruzione di complessi residenziali multipli di varie dimensioni. Nell'arco del primo decennio sono state costruite oltre 800 unità in quello che è essenzialmente un centro città molto piccolo e compatto (Prunty 1995). La conseguenza immediata è stata un'alterazione massiccia del livello di densità del centro. La politica volta a scoraggiare la ricostruzione su larga scala aveva infatti intenzione di favorire il recupero piuttosto che la ricostruzione e l'investimento residenziale piuttosto che commerciale.

L'esperienza della Cork Corporation nel processo di Urban Renewal fra il 1979 ed il 1994 fornisce uno sfondo importante per ciò che è avvenuto successivamente: le strategie di rinnovo urbano erano legate alla pianificazione basata sulla zonizzazione; nel contempo un'ottimale gestione del mercato immobiliare del centro aveva equilibrato il volume degli utenti alle proprietà disponibili. Ciò risulta evidente dall'analisi dei tassi delle aree abbandonate del centro, che sono passate dal 27,3% del '79 all'11,3% del '94 (Cork Corporation 1998). Si può affermare che dopo il 1986 il processo di rinnovamento urbano è stato determinato dalle misure del governo centrale che sono riuscite nell'intento di attrarre investimenti considerevoli verso la città. Il comune ha visto la riuscita della sua politica protesa a garantire la salvaguardia del centro storico, imponendo gli usi abitativi – e cioè a più basso rendimento – in modo da assicurare con ciò l'espansione delle funzioni residenziali in quelle stesse aree e concentrare quelle di vendita al dettaglio e di ufficio nell'area più centrale. Nel mantenere la sua enfasi sulla conservazione e riabilitazione attraverso Housing Protection Areas in consultazione con le comunità locali, il Comune ha affermato il suo ruolo di attore primario nel processo di rinnovamento urbano.

Come risultato dello schema, il centro di Cork ha una nuova popolazione che differisce significativamente dai residenti preesistenti. Notevolmente influenzati da forze di mercato e dalla tipologia abitativa prevalente nel centro – l'appartamento – questi nuovi residenti sono prevalentemente giovani e single. Forse non intenzionalmente, il programma ha portato ad una trasformazione sociale del centro storico, che conta più della metà degli insediati tra studenti ed impiegati nel terziario. Questo mette chiaramente in luce come la gentrificazione sia un processo altamente selettivo sia a livello interurbano sia intraurbano (Hamnett 2003). Ancor più significativo è il fatto che questa popolazione non sia permanente. Avendo attratto una popolazione transitoria è quindi incerto se l'Urban Renewal Scheme avrà successo nel prevenire un futuro declino. Ha comunque rappresentato l'opportunità per un settore di popolazione di sperimentare la vita in un appartamento cittadino (Cork Corporation 1998). Questo era proprio uno dei principali intenti del programma, che è così riuscito a contrastare anni di declino demografico delle aree centrali e massimizzato il potenziale dei terreni non utilizzati.

Tuttavia lo schema è stato seguito da numerose controversie. In primo luogo è stato severamente criticato per la bassa qualità degli edifici che ha prodotto. In secondo luogo, concentrandosi solo sullo sviluppo fisico del centro ha implicato una noncuranza dei problemi dei suoi residenti, che non sono stati coinvolti nei processi di rinnovamento. L'incapacità di insediare famiglie nel centro storico, sommata alle ancora presenti difficoltà ad accettare l'appartamento come forma abitativa, ha fatto sì che più del 60% dei nuovi residenti temporanei non avesse alcun contatto con le vecchie comunità del vicinato, che invece mostravano un incredibile senso comunitario di appartenenza. Il rapporto KPMG del '96 riconosceva così che “i risultati dello schema nel contrastare l'abbandono e il deterioramento hanno anche sottolineato la necessità di un processo di rinnovamento urbano che andasse oltre gli aspetti fisici.” (KPMG 1996). Questa tendenza alla privatizzazione aveva infatti reso difficile ai governi il perseguimento di obiettivi sociali.

L'approccio alla questione urbana attraverso una pianificazione di partnership

L'origine del riassetto economico ed urbanistico avvenuto a Cork negli anni Novanta sta nella crisi economica degli anni Ottanta e la conseguente risposta a livello locale, nazionale e sovranazionale. Questa risposta riflette un cambiamento fondamentale nelle misure adottate dai diversi livelli di governo in relazione allo sviluppo socio-economico locale. Dai primi anni Novanta, tre fattori essenziali hanno influenzato significativamente le modalità di gestione, sviluppo e pianificazione della città. Il primo, collega la risposta dell'autorità municipale alla recessione degli anni Ottanta. Disoccupazione, emigrazione e perdita demografica hanno spinto l'autorità locale ad assumere un ruolo più attivo nel formulare le politiche di sviluppo economico locale. Questo ha preso la forma di strategie dinamiche finalizzate ad accrescere la capacità attrattiva dell'economia locale nei confronti dell'investimento estero attraverso la combinazione di misure riguardanti la domanda e l'offerta. Diventa prioritario, da un lato, sostenere lo sviluppo interno e, dall'altro, attrarre investimenti dall'estero che favoriscano la crescita dei settori più nuovi e dinamici dell'economia urbana, creando così nuove opportunità di occupazione. In secondo luogo, dai primi anni Novanta è aumentato il numero di organismi direttamente coinvolti nello sviluppo socio-economico di Cork.

Questo approccio, esito di iniziative nazionali ed europee, è basato sull'introduzione di nuove organizzazioni di partnership e concentra il sistema di sviluppo locale primariamente sull'integrazione fra le diverse autorità: comunitaria, nazionale e municipale. La rigenerazione urbana cercava, infatti, di coinvolgere la partecipazione della comunità attraverso l'uso di strutture di partnership. In ultima istanza, l'approccio del governo locale allo sviluppo economico ha implicato l'integrazione di politiche economiche e sociali. È infatti avvenuto un passaggio dalle iniziali strategie degli anni Ottanta di gestione della disoccupazione ad un ampliamento delle misure di intervento negli anni Novanta, che hanno comportato la creazione di occupazione attraverso una varietà di misure economiche per risolvere problemi sociali (Cork Corporation 1998). La politica urbana a Cork è divenuta più articolata, così da contemplare sviluppo economico, questioni sociali e gestione dell'ambiente urbano. È divenuta così parte di una più vasta strategia imperniata sulla creazione di un'immagine della città nei confronti di investitori, residenti e lavoratori. Questa visione olistica è iniziata ad emergere all'inizio degli anni Novanta, quando divenne chiaro che diverse questioni come la vitalità del centro urbano, l'organizzazione dei trasporti, di eventi, i livelli di crimine e la qualità della vita contribuiscono ad influenzare l'immagine della città per investitori, visitatori e residenti. Negli anni Novanta lo spostamento dell'attenzione nella politica di rigenerazione urbana verso obiettivi più socialmente orientati e la partecipazione della comunità ha stimolato la crescita di partnership come meccanismo chiave nell'espressione ed attuazione delle iniziative.

Nel governo della città si sono così aperti maggiori spazi per la partecipazione dei cittadini alle scelte di politica urbana. Si è assistito ad una trasformazione del governo della città da un modello che vedeva al suo centro l'istituzione locale come principale attore dell'attività di governo, ad un modello che comprende diversi attori, gruppi e sistemi di relazioni, e la cui capacità deriva da meccanismi di negoziazione e di coordinamento tra diversi attori, sia pubblici sia privati (Vicari Haddock 2004). Come risposta all'emergere e al consolidarsi di una domanda articolata di partecipazione ai processi decisionali da parte della società civile, un approccio “dal basso” alle politiche urbane, basato sull'interazione tra gli attori coinvolti e la costruzione negoziale del consenso, ha acquisito sempre più consistenza.

La riconfigurazione degli ordinamenti governativi a Cork ha contribuito a rilevanti sviluppi nelle strategie adottate dall'autorità municipale. In seguito ad una maggior collaborazione con le organizzazioni della comunità, associazioni volontarie, interessi commerciali ed agenzie statali e comunitarie, i benefici delle partnership locali erano divenute evidenti. I fondi nazionali e comunitari per le aree urbane erano sempre più dipendenti dall'istituzione di accordi di partnership dell'autorità locale. L'autorità municipale ha realizzato che l'istituzione di accordi sia con attori locali non governativi sia con le nuove forme istituzionali sovranazionali avrebbe garantito l'ottenimento di fondi per i progetti di rigenerazione urbana. Questa “democratizzazione” dei processi di pianificazione, che hanno visto un allargamento ai diversi gruppi comunitari, ha consolidato l'ampliamento delle forme di rappresentanza ed una maggior concertazione alla base dei processi decisionali.

La dimensione europea

Nell'esaminare le nuove forme di pianificazione urbanistica e di governo nella regione di Cork non può essere ignorato il suo più ampio contesto politico-economico. È infatti necessario esaminare l'influenza dell'istituzione europea e le politiche concernenti le aree urbane e definire in che misura l'Unione europea abbia svolto un ruolo di attore chiave nella transizione dei modelli di pianificazione urbana. La realizzazione dell'Unione europea come singolo spazio economico ha generato nuove potenti forze di competizione internazionale che hanno apportato sia opportunità sia minacce al sistema urbano europeo. Chapman (1995, 156), per esempio, sostiene che le città che avrebbero beneficiato del singolo mercato europeo sarebbero stati “quegli ambienti urbani che mostrano la capacità di competere nelle condizioni stabilite dal mercato unico. Questo potrebbe essere ottenuto tramite la diversificazione delle strutture economiche locali, la capacità di attrarre investimento estero, e l'apertura a nuovi mercati. Le città che avessero fallito nell'adattarsi alle pressioni introdotte dal Mercato comune europeo sarebbero divenute sempre meno competitive nella gerarchia urbana europea”.

Negli anni Settanta ed Ottanta è emersa a livello europeo una consapevolezza del declino urbano. È in questo periodo che hanno preso avvio analisi comparative delle città europee e la certezza della necessità di un'azione comunitaria a salvaguardia delle città. La pubblicazione, nel 1990, del Green Paper on the Urban Environment (EC 1990) può essere considerata rappresentativa dell'inizio di un approccio più attivo allo sviluppo di una politica comunitaria per le aree urbane. Ha incoraggiato nuove riflessioni in relazione alla politica urbana ed ha dato vigore ad un numero di iniziative che ne hanno influenzato la pianificazione. In questo contesto è importante perché enfatizza la necessità di contenere la dispersione urbana, aumentare la densità demografica, promuovere l'ideale della città compatta, sviluppare le aree vuote all'interno delle aree urbane, preservare le cinture verdi e infine conservare il patrimonio storico, archeologico e culturale.

Oltre che a soffermarsi sulla questione della zonizzazione, il Green Paper ha anche cercato di “ristabilire il ruolo centrale ricoperto dalle città nella cultura europea sin dall'antichità” (Williams 1996, 206). Questo approccio rappresenta un tentativo di generare un profilo di città europea con un patrimonio comune ed una forma distinta, processo che implica una crescente consapevolezza dell'importanza della conservazione e protezione dell'ambiente costruito e contiene un implicito argomento in favore di una politica urbana comune per le città d'Europa. La questione dibattuta riguardava la forma urbana e la vocazione del territorio, in quanto la prospettiva intrapresa dal Green Paper contrastava con le pratiche di pianificazione urbana di alcuni paesi, promuovendo il concetto di multifunzionalità del territorio e di alta densità, rigettando in particolare il principio di segregazione spaziale, ritenuto responsabile di molti dei problemi dell'ambiente urbano. L'intenzione principale era quella di contribuire allo sviluppo dell'idea di sostenibilità ambientale, sociale ed economica delle aree urbane europee identificando vari meccanismi per lo sviluppo sostenibile a tutti i livelli della gerarchia urbana. L'intelaiatura comune delle politiche urbane a livello europeo può essere descritta come una struttura d'appoggio finanziario che fa riferimento al concetto di enterpreneurial city come modello adatto per raggiungere la sostenibilità urbana, favorendo una forte leadership civica ed una partnership locale fra settore pubblico e privato.

Negli anni Novanta la quantità dei finanziamenti disponibili per le aree urbane è aumentata notevolmente. Parimenti ne è derivata una maggiore consapevolezza dei pianificatori dei benefici derivanti dall'adottare la dimensione europea nei loro processi di pianificazione. Per le autorità locali che partecipano ai progetti, il significato della “dimensione europea” è infatti spesso correlato alla possibilità di assistenza finanziaria che questi progetti forniscono. Allo stesso tempo, per la crescente attenzione alle questioni urbane all'interno di politiche territoriali ed ambientali, l'Unione europea ha raggiunto il profilo di importante attore nel governo delle città europee. Questa “europeizzazione” delle politiche e delle azioni urbane non soppianta tuttavia le politiche o le influenze a livello nazionale e locale, ma piuttosto suggerisce che la scala europea stia divenendo sempre più un contesto riconoscibile.

L'impegno recente della Commissione mira ad assicurare che l'ampia gamma di politiche e azioni concernenti le città divenga più sensibile ai problemi della città stessa e che queste siano guidate dai principi di sussidiarietà, partnership, integrazione, sostenibilità ed efficienza di mercato (CEC 1997). Il ruolo delle città come centro di crescita economica è sottolineato attraverso l'utilizzo dei fondi strutturali e l'espansione di iniziative urbane come gli Urban Pilot Projects, che comprendono misure quali il rinnovo dei centri storici, il consolidamento dei tessuti urbani ed il supporto di multifunzionalità nelle aree urbane. L'H.C.A.P. è stato sviluppato con l'assistenza della Commissione europea in quanto parte del Conservation of European Cities Programme ed in stretta relazione con il Green Paper on the Urban Environment . È al di là degli scopi di questo lavoro discutere il Green Paper , ma riteniamo tuttavia che questa citazione sia illuminante:

La città offre densità e varietà; una combinazione efficiente e sostenibile di funzioni economiche e sociali; la possibilità di restaurare la ricca architettura che abbiamo ereditato dal passato. Le aree urbane sono concetti statici, le città sono progetti per un nuovo stile di vita. (CEC 1991, 19)

È su questa base – che riconosce il ruolo del centro storico come “l'essenza della città europea” (Cork Corporation 1994, 6) – che il Cork H.C.A.P. è stato concepito, come strumento per reintegrare “dal basso” – non solo fisicamente, ma anche economicamente e socialmente – le aree designate al rinnovamento. Nell'attuare questo rinnovamento del centro, l'autorità municipale recupera l'idea della città medievale, reintegrandola nella vita economica, sociale e commerciale della città e della regione. Le soluzioni adottate intendevano rispettare il tessuto storico ed architettonico, risolvere l'impatto ambientale del traffico, migliorare il sistema di trasporti pubblici ed assicurare la varietà funzionale degli spazi, riflettendo non solo gli interessi commerciali, ma anche le più ampie necessità della comunità. Il piano si mostra quindi ansioso di promuovere la crescita di attività economica e turismo, attrarre residenti, visitatori e consumatori, cercando però di evitare un approccio di “parco tematico storico”. Vede quindi il centro storico non come una enclave o zona turistica separata, ma come integratore di collegamento fra varie parti della città, ponendolo come il punto focale della vita sociale ed economica della città stessa. In un mercato sempre più competitivo, dove le barriere spaziali e temporali perdono preminenza, la “specificità del luogo”, la sua storia, la sua cultura, gli elementi di distinzione, acquistano importanza. Con un flusso sempre più globalizzato di risorse, tecnologie e conoscenze, la peculiarità dei luoghi specifici assume un ruolo maggiore nell'attrarre forme di investimento. Questa dimensione locale-globale dello scambio aiuta a spiegare perché la promozione delle città storiche attraverso la conservazione ed il rinnovamento del patrimonio urbanistico non sia un'opzione ma una necessità dei governi locali per mantenere un vantaggio competitivo. È sempre più chiaro che le città storiche non possono riprodursi senza forme di intervento nel tessuto fisico e sociale su cui si basa la specificità locale e su cui si gioca il successo economico. Gli sforzi per integrare questa politica ambientale con lo sviluppo economico sono evidenti sulle diverse scale che coinvolgono il governo territoriale. In Irlanda, questo concetto di sviluppo sostenibile si è fatto strada nell'arena politica tramite una combinazione di legislazioni governative nazionali e locali, programmi dell'Unione europea e direttive sanzionate a livello internazionale, tutte convoglianti nel sottolineare il bisogno di un approccio integrato allo sviluppo.

Uno degli obiettivi fondamentali dell'H.C.A.P. era rendere certo il concetto di vivibilità e sostenibilità del centro storico mediante l'introduzione di nuovi sviluppi residenziali e il consolidamento dei livelli demografici. La popolazione dell'area, come definita dalle quattro circoscrizioni che compongono il centro storico, è così ulteriormente aumentata dal 1994. Il 28% di crescita della popolazione registrato nel centro storico, si stacca notevolmente dalle cifre relative all'intera città che mostrano una popolazione stabile – o in leggero calo – nell'arco dello stesso periodo. Questo suggerisce che l'obiettivo dell'H.C.A.P. di reintrodurre popolazione residente nel centro è stato raggiunto.

Tabella I.

Cambiamento demografico nel centro storico di Cork 1981-2002

Fonte: Census of Ireland , 1981, 1986, 1991, 1996, 2002

Tabella II Cambiamento demografico nell' inner city di Cork, 1966-2001

Fonte: Cork Corporation 2002, 60

La Cork Corporation ha stimato l'investimento privato nell'area tra il 1994 e il 1998 in 25 milioni di sterline ed in ulteriori 10 milioni nel periodo successivo. Questi investimenti hanno contribuito all'introduzione di nuove attività nell'area e ad un più diversificato business profile . Le attività ricreazionali, come ristoranti, bar e cinema, hanno modificato i modelli funzionali e le attività dell'area storica, generando una vivace attività serale e notturna. Gli investimenti nell'illuminazione hanno inoltre migliorato la sicurezza, questione precedentemente percepita come maggiore problema del centro storico. L'attività e gli affari nel centro sono aumentati sensibilmente nella seconda metà degli anni Novanta. Se è difficile individuare le cause di questo aumento nei programmi specifici, “si può concludere che gli effetti degli investimenti hanno innalzato il profilo economico dell'area, migliorando così anche le condizioni occupazionali della popolazione del centro.” (KPMG 1999, 97). Complessivamente, gli effetti combinati di diverse misure di politica urbana hanno creato un ambiente più “attraente” e “dinamico” innalzando il profilo dell'area. Questa situazione ha positivamente modificato la percezione “popolare” della zona all'inizio degli anni Novanta, caratterizzata da abbandono, trascuratezza, crimine e declino generale.

Conclusioni

È difficile valutare ora gli effetti del programma che senza dubbio sarà meglio apprezzato nel lungo periodo. Tuttavia, è nostra opinione che il futuro raggiungimento degli obiettivi che si era proposto dipenda in ultima istanza da tre fattori. In primis dalla capacità del processo in atto di cementare un futuro per la residenza ed il vivere nel centro storico. In secondo luogo dalla qualità degli edifici realizzati. In terzo luogo, lo schema non dovrà influenzare negativamente la vita delle comunità residenti preesistenti.

Molti degli obiettivi previsti dal piano sono stati raggiunti tra il 1994 e il 1999 attraverso lo sforzo combinato di diverse misure politiche. Il piano d'azione ha infatti “creato il clima di confidenza necessario per incoraggiare l'investimento privato ed aumentare la fruibilità dell'area.” (Cork Corporation 1998, 55) È tuttavia opportuno rilevare la stasi di alcune aree, ed il modesto miglioramento dell'impatto ambientale del traffico. D'altro canto, il centro storico ha decisamente migliorato la sua integrazione nella vita economica e sociale della città, lo sviluppo di usi misti del territorio e del restauro del suo tessuto storico.

Se l'evidenza dei fatti suggerisce che l'autorità municipale si è assicurata un ruolo di leader nella formulazione e attuazione dei progetti di rinnovamento urbano, è necessario soffermarsi sul processo di formulazione di partnership. Queste si sono manifestate in varie forme, da strutture ufficiali a relazioni informali. Nel corso di questi progetti, i rapporti tra il comune e i residenti stessi sono stati efficienti nell'incoraggiare un'atmosfera di cooperazione. L'esame del ruolo delle varie scale spaziali all'interno delle quali opera un sistema di governo urbano ha suggerito che fattori extra-locali (a livello nazionale ed europeo) hanno avuto impatto sull'emergere di una particolare forma di governance. Tuttavia, è solo nella metà degli anni Novanta, ed in concomitanza con i successi economici della Celtic Tiger, che l'Unione europea inizia a guadagnare un grado di competenza nello sviluppo di una politica urbana coerente. Questo ha fatto sì che le politiche dell'autorità municipale facessero propri i nuovi principi guida dell'urbanistica, quali l'istituzione delle partnership locali, le strategie di funzioni miste e la pianificazione integrata a livello sociale, economico e culturale.

La natura delle relazioni tra forze politiche ed economiche extralocali e gli specifici esiti locali è illustrata dal riassetto dei piani governativi a Cork negli anni Ottanta e Novanta. La crisi economica nazionale degli anni Ottanta, che ha distrutto la base economica di Cork, ha avuto profonde implicazioni per il governo locale. Con l'introduzione di una serie di agenzie di sviluppo locale, fautrici della rigenerazione economica, gli sforzi congiunti del governo centrale e della Commissione europea hanno contribuito ad un coinvolgimento locale più concertato e dinamico nell'organizzazione della politica economica e nella pianificazione urbanistica. È stata la specifica risposta locale alle difficoltà economiche a definire la trasformazione dei modelli di governance a Cork. I provvedimenti urbanistici della metà degli anni Ottanta, per esempio, hanno dato avvio ad una strategia più attiva e diretta, poi definitivamente emersa negli anni Novanta in risposta alle diverse condizioni nazionali ed internazionali.

Ciò che ha contraddistinto la nuova governance a Cork negli anni Novanta è stato il principio ed il mezzo di partnership. Mentre l'autorità municipale ha fatto propri una serie di approcci collaborativi nello sviluppo urbano e nelle strategie di pianificazione negli anni Ottanta, l' H.C.A.P. ha segnato le origini di un modo fondamentalmente diverso di attuare un programma di rinnovamento urbano. Questa enfasi sulla partnership è evidenziata nelle strutture organizzative del piano e nel particolare approccio adottato dall'autorità locale. Per di più, l'impegno del comune al principio di partnership è stato accompagnato da evidenti azioni indicative di una nuova metodologia per il lancio di un programma di rinnovamento urbano.

Usando l'esperienza di Cork come caso di studio, si è voluto esaminare come il luogo del potere nella governance urbana si va riformulando attraverso l'emergere di pratiche di governo “a rete”. In particolare, considerando la confluenza di iniziative governative di rigenerazione sulla base di incentivi fiscali, di misure di pianificazione urbanistica del governo locale e schemi finanziati dalla Comunità europea come forum in cui esplorare su più livelli le reti di politiche che costituiscono la governance locale, il ruolo della Cork Corporation ha conosciuto un significativo allontanamento dalle strutture burocratiche di governo verso regimi di relazioni e modelli di coalizione che costituiscono l'utilizzo di reti di governance.