Introduzione

Il principio base nello studio della comunicazione è “non si può non comunicare”. La comunicazione, intesa come processo attraverso il quale un soggetto emittente trasferisce stimoli percettivi ad un soggetto ricevente, ha una molteplicità di sfaccettature. Il discorso relativo al soggetto in quanto individuo non esclude l'ente, il gruppo, la comunità. In questo caso l'emittente è un soggetto strutturato, con una propria organizzazione interna complessa, ma che in eguale misura comunica uno o più messaggi. Il passo successivo, fino alla definizione di politiche di comunicazione, non è semplice ed immediato: due concetti che devono essere introdotti a questo proposito sono “consapevolezza” e “pianificazione” della comunicazione e del messaggio, che ne presuppongono il carattere scientifico. Proprio alla luce della considerazione iniziale per cui “non si può non comunicare”, tutto è comunicazione. Ciò implica il rischio di incorrere nella dispersione, o peggio, nella confusione dei messaggi. La scientificità della comunicazione offre, ove possibile, il superamento di difficoltà oggettive, verso la pianificazione delle politiche di comunicazione, predisposte sulla base di interventi programmati da parte di soggetti preposti in qualità di professionisti della comunicazione. La comunicazione intesa in tal senso è un'esigenza piuttosto recente e una realtà ancor più prossima al nostro tempo e in fase di sviluppo. La comunicazione istituzionale, in particolare, ha dovuto superare il carattere impositivo e propagandistico, esperienza oltre tutto piuttosto specifica e relativa al caso italiano, che rispetto ai paesi dell'Europa continentale e agli Stati Uniti ha denunciato un certo ritardo nei processi innovativi. L a comunicazione istituzionale cresce, si alimenta e progredisce di pari passo con la Storia delle istituzioni. Mutano le istituzioni e i rispettivi ruoli e in tal senso è possibile ammettere una differenziazione tra comunicazione istituzionale e comunicazione pubblica nella differenza esistente tra “diritto di informazione” e “diritto all'informazione”. Il primo concetto, acquisito con un relativo ritardo e non senza difficoltà, è affermato dalla nostra Costituzione all'art. 21. La comunicazione istituzionale è alimentata, a mio parere, in estrema sintesi, dal diritto di informazione riconducibile al diritto di libera espressione. La conquista è senza alcun dubbio significativa e ha implicazioni storiche di ampia portata. La comunicazione dell'ente amministrativo pubblico, infatti, nel senso comunemente percepito di Stato, Provincia e Comune, prima dell'art. 21 era “comunicazione istituzionalizzata” e non “comunicazione istituzionale”: caso emblematico ed apicale durante il regime fascista, ma ancora prima con la Destra storica e nel periodo giolittiano, la “comunicazione istituzionalizzata” ha rappresentato un mezzo di controllo, indagine e censura. La “comunicazione istituzionale”, dopo l'art. 21, diviene comunicazione per uno Stato libero e di diritto.

La “comunicazione pubblica” nasce successivamente, negli anni Novanta, con la normativa che disciplina un settore fino ad allora rimasto scoperto, quello del “diritto ad essere informati”. Le implicazioni in tal senso sono molteplici e si riconducono in prima approssimazione allo spostamento della prospettiva di azione dall'ente al cittadino, all'ente-cittadino/utente-ente, in un percorso di stimoli reciproci dove l'esperienza e l'esigenza divengono motori comuni di sviluppo. A proposito delle implicazioni, per citarne alcune: nuovi concetti di qualità della comunicazione, nuovo ruolo proattivo del cittadino/utente, nuove forme di concorrenza istituzionale e concetto di istituzione/azienda, responsabilizzazione dell'amministratore, trasparenza, ascolto. Tra il 1990 e il 2000, nuove norme hanno arricchito il panorama della comunicazione istituzionale e pubblica in Italia (legge 150/2000) e la fase corrente è di adattamento e rilancio del settore. Si propongono nuove figure professionali, le istituzioni cambiano volto verso l'innovazione, il cittadino/utente è maturo e l'amministratore diventa public manager . Quali sono i passi salienti che hanno condotto sino al momento attuale? La ricostruzione storica che segue tenta di fornire una risposta esaustiva a questa domanda.

I mezzi di comunicazione pubblica in Italia 1850-1950

Il primo che in Italia utilizza la stampa per la propria comunicazione giuridica e di propaganda, è lo Stato pontificio. Nel 1626, la Santa sede, giunge ad acquistare una stamperia. La censura e il regime di esclusiva sono gli strumenti utilizzati dallo Stato per controllare lo sviluppo e la diffusione dell'informazione, che, veicolata soprattutto da interessi di tipo commerciale ha, nelle Gazzette, lo strumento principale di trasmissione (Castronovo, Tranfaglia 1976-1994). Nel 1854, il Regno di Sardegna affida alla “Gazzetta Ufficiale”, il compito di “avvisare i lettori dell'avvenuto riscontro ministeriale di conformità all'originale del foglio a stampa, successivamente e contemporaneamente inserito nella costituenda Raccolta Ufficiale delle Leggi e diffuso nei pubblici uffici tramite il sistema dei fogli sparsi” (Castronovo, Tranfaglia 1976-1994). Il 4 gennaio 1860, la testata cambia denominazione in “Gazzetta ufficiale del Regno”, e l'anno successivo diventa “Gazzetta Ufficiale del Regno d'Italia” (n. 67 del 17 marzo 1861) (D'Amelio 1932). In ogni caso, come scrive Grandi: “Lo strumento principale della comunicazione sia normativa sia di altro tipo del potere pubblico rimane l'affissione che, dal 1865 (legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. A) affissa nell'albo pretorio – istituito in quello stesso anno – rappresenta anche lo strumento per la pubblicità normativa dell'ente locale”. L'affissione, per diversi secoli dopo la scoperta della stampa, principale strumento della comunicazione sociale e normativa, nel Regno di Sardegna è ancora molto utilizzata per far circolare leggi, disposizioni, comunicazioni, poi esposte al pubblico, tramite l'albo pretorio dei capoluoghi comunali, e negli gli uffici periferici dislocati sul territorio. L'affissione ha un'importanza legale notevole, in quanto gli atti in essa esposti, sono aggregati presso la Stamperia reale di Torino (Maggioli 1992). Inoltre, l'autenticità e l'attendibilità sono garantite da quanto recitato dal testo nella parte conclusiva del foglio, a margine, dove si legge: “Ordiniamo alle copie stampate nella Stamperia reale prestarsi la stessa fede quanto al proprio originale”. Il limite maggiore di tale modalità di comunicazione è costituita dalla distribuzione territoriale, che è prevista solo nei capoluoghi comunali e dal fatto che non esistono ancora raccolte pubbliche delle norme. In mancanza di una pubblicazione per esteso delle fonti legislative sulla “Gazzetta”, l'affissione è l'unico strumento previsto dalla legge per diffondere e pubblicizzare le fonti normative. Nel 1865, con la legge 2248 si delineano anche i contenuti degli “albi impropri” – ossia le bacheche o vetrine che, di fatto, gli uffici sono soliti tenere nei propri locali per l'ostensione di atti per i quali è interessante una pubblicità notiziale diffusa – e la cosiddetta “affissione diffusa”. Sono gli anni in cui la Destra storica gestisce, attraverso il ministero dell'Interno, fondi per esortare i giornali ad operare per fini informativi del soggetto pubblico (Ragionieri 1967). Lo Stato liberale, non democratico, è gestito da una classe dirigente elitaria che svolge funzioni di guida e controllo nei confronti del territorio nazionale (provocando discrasie sensibili nei confronti delle realtà e le esigenze locali). Su tutti i giornali in cui, per limiti logistici, l'autorità centrale non può intervenire, l'amministrazione prefettizia, di livello provinciale, costituita nel 1865, esercita un controllo mirato e stretto. I giornali provinciali divengono, in pratica, il manifesto della comunicazione pubblica prefettizia. Con l'avvento al potere della Sinistra storica, il controllo dell'esecutivo sulla stampa finisce per essere sostituito dall'autorità giudiziaria.

Nel 1883, scompaiono dalla “Gazzetta Ufficiale” le rubriche dedicate alla cronaca, alla cultura e alla politica. Da allora la testata diventa mero organo di pubblicità della normativa (Mugnozza 1938). I compiti d'informazione attiva e passiva sono distribuiti tra due uffici, istituiti nel 1887: l'Ufficio stampa del ministero dell'Interno e l'ufficio di Segreteria del presidente, che agiscono da filtro per la diffusione delle notizie. Il R.D. dell'otto giungo 1893, n. 377, stabilisce che anche la “Gazzetta Ufficiale” sia pubblicata a cura del ministero dell'Interno. È di quel periodo la definizione della struttura rigida del giornale in tre parti: 1. una parte dedicata alla pubblicazione delle leggi e degli altri atti normativi; 2. una parte che cerca di mantenere un orientamento verso gli argomenti di cronaca e attualità, attraverso il recupero della pubblicità di notizie scientifiche, letterarie ed artistiche, snobbate 10 anni prima; 3. una parte destinata agli annunci legali (Mugnozza 1938). Nel frattempo, con il Regolamento per l'esecuzione della legge comunale e provinciale 297/1897, l'affissione è definita ulteriormente a livello locale. Negli anni del governo Giolitti (1906-1909), grazie alla diffusione della stampa socialista e cattolica e la nascita della cinematografia, diventa impresa ardua per il governo controllare l'opinione pubblica. L'ufficio di Presidenza (istituito nel 1887) finisce per non svolgere più le funzioni cui era destinato. Un nuovo assetto della “Gazzetta Ufficiale” è definito, invece, dal D.R. 7 giugno 1923, n. 1252. L'atto dispone infatti, che la “Gazzetta” abbia due sezioni: una prima parte “Gazzetta Ufficiale” e una seconda parte, foglio delle inserzioni, pubblicate separatamente. Il D.M. 9 agosto 1923 n. 2222, in pieno fascismo, trasferisce l'ufficio Stampa dal ministero dell'Interno, direttamente in seno al Consiglio, e ne amplia i poteri. L'obiettivo è duplice: 1. cancellare o minimizzare tutto ciò che è nocivo al regime; 2. esaltare il regime stesso (Murialdi 1986). Nel 1928 è istituito l'Albo dei giornalisti, accessibile solo a chi “intrattiene buoni rapporti” con il governo. La tenuta dell'Albo è vigilata dal ministero di Grazia e Giustizia e la “moralità” degli iscritti è controllata dai prefetti. Il R.D. 24 settembre 1931, n. 1256 (T.U. sulla promulgazione e sulla pubblicazione delle leggi ed dei decreti), determina che la “Gazzetta” riproduca l'intero testo della normativa. In merito invece all'affissione, essa è inibita dalla funzione di pubblicità legale per le norme del soggetto pubblico centrale ed è riconosciuta come il medium per antonomasia del soggetto pubblico locale. Il soggetto pubblico centrale ricorre in questi anni, soprattutto a manifesti e poster, nelle vie, nelle piazze e altri luoghi molto frequentati. Scrive Maggioli: “Attraverso disegni e slogan il soggetto pubblico diffuse così le indicazioni (acquisto di prodotti italiani, comportamenti sociali in sintonia con il Bene della nazione etc.) ed i suoi messaggi, potenziando un genere, quello dell' advertising pubblico , nato pochi anni prima. La cartellonistica fruisce del resto dell'estro di Benito Mussolini, che deve assolutamente propagandare il più possibile il ‘prodotto Italia' per venderlo nel miglior modo sui tavoli della politica internazionale”. I disegni accattivanti e gli slogan efficaci divengono mezzi di comunicazione pubblica al servizio della propaganda dell'Uomo più che un servizio per il cittadino. A risentirne è anche la pubblicità commerciale. Durante il Congresso internazionale della pubblicità tenutosi a Roma e a Milano dal 17 al 21 settembre 1933, infatti, si concede ampio spazio alla discussione sulle problematiche inerenti la pubblicità di Stato , mentre s'infittiscono i rapporti con il Terzo Reich. Da quel momento, la macchina della propaganda fascista parte a pieno ritmo, verso la radicalizzazione dei controlli, la centralizzazione e gerarchizzazione del potere, fino alla repressione totale della libera espressione. Durante tale processo, nel settembre 1934, l'Ufficio stampa del governo è elevato a sottosegretariato ed è contestualmente posto alle dirette dipendenze del capo del governo (De Siervo 1976). La propaganda è presto istituzionalizzata. Quattro successivi atti normativi (R.D. 18 settembre 1934, n. 1565; R.D.L. 28 settembre 1934, n. 1434; R.D.L. 21 novembre 1934, n. 1851; R.D.L. 1 aprile 1935, n. 327), ne definiscono ulteriormente le funzioni e le ampliano. Il potenziamento è tale che il sottosegretariato diventa ministero nel 1935 (R.D. 24 giugno 1935, n. 1003). Il ministero continua a crescere a livello di competenze e la sua influenza sui media, soprattutto sulla radio, diviene sempre più penetrante. In poco tempo tutte le forme di controllo preesistenti sulla vita culturale del paese, sono incentrate in un unico settore della P.A.. Il R.D. 27 maggio 1937, n. 752, trasforma infine il ministero della Stampa in ministero della Cultura popolare. La struttura interna non viene modificata, piuttosto le funzioni sono completate ed ulteriormente allargate. Il ministero comincia a lavorare intensamente per preparare l'opinione pubblica alla Seconda guerra mondiale, presentata come evento inevitabile, necessaria all'affermazione della supremazia del popolo italiano, e durante la caduta del fascismo, cerca di ricostruire le fila del sostegno popolare alle politiche di governo. Nel cosiddetto “Regno del Sud”, con il R.L. 28 dicembre 1943, n. 283, le competenze del ministero vengono attribuite momentaneamente al sottosegretariato all'Interno. Il D. Lgt. 3 luglio 1994, n. 163 sopprime il ministero e ne attribuisce le funzioni ad un sottosegretariato per la Stampa e le Informazioni, presso la presidenza del Consiglio. Il D. Lgt. 12 dicembre 1944, n. 607 cambia la denominazione in sottosegretariato per la Stampa, lo Spettacolo ed il Turismo (Santoro 1969). Solo il governo Parri, nel 1945, sopprime la struttura e trasferisce funzioni e competenze al sottosegretariato alla presidenza del Consiglio.

La Comunicazione pubblica nell'ordinamento repubblicano

Dopo la soppressione del sottosegretariato alla Stampa, lo Spettacolo e il Turismo, si susseguono anni di transizione. Il timore del legislatore è, nonostante l'esigenza di individuare un organismo che si occupi della materia, di proporre strumenti riconducibili all'esperienza fascista che limitino, in altre parole, la libertà e mirino a controllare l'opinione pubblica. Dalla dittatura di massa, si passa ad un sistema democratico con pluralità di soggetti politici e civili. I principi di libertà d'espressione e comunicazione sono riaffermati – dopo più di vent'anni di repressione. La Costituzione italiana, all'art. 21 recita che: “ Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure”. Ciò nonostante, nell'affermazione del suo disegno totalitario, il fascismo ha trasformato la politica in un culto, per cui la negazione non può essere ammessa. Il messaggio e la sua stessa natura mostrano ora connotazioni destinate a prolungarsi, con ripercussioni evidenti, per i successivi vent'anni, anche dal punto di vista psicologico. Il fascismo si era, infatti, presentato come “religione della patria”, entrando con incisività nelle coscienze e nella cultura popolare (Colarizi 2001). Il primo effetto è, per esempio, che la politica continua ad essere comunicata come un messaggio religioso, e ha il proselitismo come priorità più evidente. Il consenso è, prima di tutto, un atto di fede (Colarizi 2001). La comunicazione politica di tipo “laico”, quella della polarizzazione semplificata, comunismo-anticomunismo, partiti-Chiesa, Pci e Dc, che caratterizzerà soprattutto il periodo di guerra fredda, rimane marginale. Poco s'innova nei canali e nei mezzi usati per comunicare, se non il pur rimarchevole ritrovamento della libertà d'espressione, soprattutto grazie al cinema e la stampa. Ricompaiono i giornali di partito. La radio rimane ente pubblico e quindi “monopolio” del governo. Nonostante la ricomparsa dei comizi, dei discorsi di piazza, degli incontri pubblici con gli elettori, che facilitano la comunicazione rivolta alle masse, la maggior parte della popolazione è analfabeta. Radio e cinema arrivano solo allora, con un certo ritardo, nelle zone periferiche della penisola. Il settore produttivo prevalente rimane l'agricoltura, e i redditi pro-capite sono bassi.

Alcide de Gasperi, allora presidente del Consiglio, si adopera personalmente per dare un nuovo slancio al settore della comunicazione istituzionale e nel 1948 recupera gli organi del disciolto ministero della Cultura popolare e demanda a due organi preposti, appositamente costituiti (il servizio delle Informazioni e l'ufficio della Proprietà letteraria), le funzioni relative rispettivamente all'informazione pubblica e al diritto d'autore. Nonostante le polemiche che ne derivano (di fatto, nel nuovo ordinamento repubblicano sono inserite strutture e mezzi risalenti al periodo fascista), gli organismi si rivelano molto utili. In un ambiente, quello della presidenza del Consiglio, dove le funzioni esercitate sono principalmente quelle per il coordinamento dell'esecutivo, i due uffici lavorano per generare servizi e prodotti rivolti al cittadino attraverso riviste e libri.

Nei primi anni Cinquanta, quasi il 40% dei lavoratori è nel settore agricolo, più del 32% è nell'industria e più del 28% è nel terziario. Il reddito pro-capite è tornato ai livelli del 1938. Solo 1/5 della popolazione parla correntemente l'italiano (quasi il 13% continua ad essere analfabeta). In tale contesto socio-economico, i l 3 gennaio 1954, con qualche anno di ritardo rispetto agli altri paesi europei, fa la sua comparsa in Italia la televisione . Inizialmente la Tv è vista solo in Piemonte, Lombardia, Liguria, Toscana, Umbria e Lazio. Già alla fine del '54, la quota di popolazione servita supera il 48%. Nonostante la sua diffusione sia piuttosto rapida, il consumo di massa inizia solo negli anni '60, quando i comunicatori, soprattutto politici, ricorrendo sempre maggiormente a tale medium , si accorgono delle sue potenzialità diffusive e persuasive. Sino al 1960 nessun leader politico è mai apparso in Tv. La Tv come “servizio pubblico” viene pensata non solo come occasione di “intrattenimento”, ma anche come strumento di “educazione e informazione”. Infatti, si pensa che essa possa aiutare a combattere l'ignoranza derivante dal diffuso analfabetismo. In tal senso, essa contribuisce a creare una lingua nazionale molto più della scuola, in quanto istituzione preposta. Negli altri paesi europei, invece, la Tv può già contare su di un livello medio di scolarizzazione più elevato . Nel '57 si ha una prima svolta: viene introdotta la pubblicità con “Carosello”, la cui caratteristica è la seguente: lo spettacolo prevale sullo spot. In un anno, vengono trasmessi 1312 spot (circa 4 ogni giorno), per una durata di 49 ore (in media 9 minuti ogni giorno). Dopo “Carosello” bambini e ragazzi vanno a letto. Nel '58, per la prima volta, si decide di organizzare un corso di avviamento professionale per studenti residenti in località prive di scuole: per combattere l'analfabetismo nasce, nel 1960, “Non è mai troppo tardi”.

Con legge 31 luglio 1959, n. 617, il legislatore lascia gli apparati informativi pubblici alla presidenza del Consiglio. All'art. 7 si legge, infatti, che: “il Servizio delle informazioni e l'Ufficio della proprietà letteraria, artistica e scientifica sarebbero rimasti, mantenendo le loro attribuzioni presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri”. La legge 21 gennaio 1963 istituisce un unico direttore generale per le due strutture. Grazie alla competenza delle personalità scelte – Padellaro, Giancola – l'informazione pubblica cresce e non si limita più alle rassegne stampa, oppure alla diramazione di comunicati ai media. La struttura, se pur con un atto amministrativo e non legislativo, è regolamentata nel 1973 (l'art. 97, n. 1 Cost., prevede che “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge” – di fatto un atto dell'esecutivo propone un modello organizzativo di un apparato pubblico senza intervento del Parlamento). I disposti normativi, anche se con una certa difficoltà per la mancanza di un definito testo normativo, hanno avallato, nella sostanza, l'autoregolamentazione amministrativa della presidenza del Consiglio (legge 29 gennaio 1975, n. 5 – istituzione del ministero per i Beni culturali e ambientali; legge 6 giugno 1975, n. 172 – istituzione di un registro nazionale per la stampa; legge 5 agosto 1981, n. 416 – istituzione del servizio per l'Editoria nell'ambito della direzione generale, divenuta poi “dell'informazione, dell'editoria e della proprietà letteraria, artistica e scientifica”). Il Dpcm 3 novembre 1981 ha adeguato le strutture alla legislazione sopravvenuta e ha istituito tre apposite divisioni, la prima per la tenuta del Registro nazionale della stampa, la seconda per le incombenze in materia di agevolazione per il credito, la terza per il calcolo delle provvidenze (Corasaniti 1988). I Dpcm 19 settembre 1986 e 22 dicembre 1986, hanno poi potenziato ulteriormente le strutture addette alla comunicazione istituzionale. Il relativo apparato organico delle strutture dell'esecutivo, ha goduto di una certa autonomia nell'adempimento delle proprie funzioni. L'art. della legge 25 febbraio 1987, n. 67, ha disposto l'istituzione di un apposito capitolo di spesa della presidenza del Consiglio dal 1986 al 1988, dotandolo di un miliardo l'anno per potenziare la struttura, anche attraverso l'aumento del 10% del ruolo del personale.

La Comunicazione pubblica contemporanea

Per oltre ottant'anni, dalla costituzione del Regno d'Italia, la dimensione territoriale e amministrativa è stata organizzata su base municipale e il trasferimento di messaggi e immagini, legati all'informazione, alla comunicazione, sono stati piuttosto localizzati e puramente propagandistici. Gli altri strumenti d'informazione sono stati accorpati e censurati. La comunicazione istituzionale, a carattere giuridico-formale, ha tratto ispirazione dal radicato valore culturale che il popolo italiano riconosceva al municipio, all'appartenenza al “proprio campanile”, ereditata dall'età dei comuni e trainata per cinque secoli lungo lotte di conquista e dominazione. Le due guerre mondiali e il fascismo, nonostante la diffusione dei media di massa, non hanno affrontato in maniera strutturata problematiche inerenti il diritto ad essere informati (anche perché non disciplinato), mentre la comunicazione per la promozione d'immagine, è divenuta immagine del potere e dell'assolutismo. In ogni caso, tali importanti periodi della storia italiana, hanno introdotto alcuni aspetti propri della comunicazione sociale (intesa in senso lato), che introduce temi di gran respiro nazionale e sopranazionale per la disciplina. Questi stessi temi sono poi d'interesse anche per lo sviluppo successivo della comunicazione istituzionale, della strategia comunicativa, dunque, che ha come oggetto, la costruzione dell'immagine complessiva di un soggetto pubblico e rappresenta una tappa saliente nella maturazione verso il concetto di comunicazione pubblica in senso ampio.

Il boom economico degli anni Sessanta coglie di sorpresa gli stessi italiani. La mutazione è celere. Le città sono prese d'assalto e le campagne si svuotano. È l'era del “consumo di massa”, il benessere nazionale cresce e mutano gli stili di vita. Il numero degli addetti all'industria supera quelli dell'agricoltura e la classe operaia acquisisce una centralità di tipo politico (Colarizi 2001). Allo stesso tempo, nascono nuovi soggetti collettivi: giovani e donne, fino allora rimasti ai margini, acquistano una propria identità politica e culturale. Il contenuto dei messaggi comunicati muta. La natura religiosa, che aveva contraddistinto la comunicazione dalle due guerre alla nascita della Repubblica, è superata dal forte processo di laicizzazione della società del benessere e dei consumi. I principi democratici, fortemente minoritari nei primi anni della Repubblica, si diffondono tra la popolazione. La contrapposizione netta tra Dc e Pci si apre al dialogo e i socialisti sono coinvolti nel governo, al fianco dei democristiani. Il pubblico è assai meno influenzabile, è più istruito, esigente e comincia a dare segni di insofferenza nei confronti della curatela partitica oppressiva. Il momento culminante è il 1968. La comunicazione vive allora il suo momento più innovativo. I media hanno carattere autonomo e sono reali motori di sviluppo e promozione dell'intera società. La televisione è il medium più innovativo, ma si aprono nuovi luoghi di dibattito e incontro: le comunità di base, le comuni giovanili, ecc. Il cinema è al culmine del successo, è il medium con maggiore audience . Le riviste si giovano di tecniche di riproduzione e di trasmissione all'avanguardia. I lettori sono cresciuti e la quantità di popolazione analfabeta è minore. Il ciclostile è lo strumento più economico a disposizione dei giovani contestatori. La piazza, infine, è il luogo di diffusione orale per eccellenza: studenti del ‘68 e del '77, operai, divorzisti e radicali, sono i maggiori frequentatori. Da una parte, l'abbinamento tra comunicazione e politica appare quasi scandaloso, perché ridotta a prodotto di consumo, venduta al pubblico attraverso campagne pubblicitarie e promozionali (religiosità del messaggio che resiste alla modernizzazione). Dall'altra, c'è chi afferma che la politica deve essere esercizio della ragione e libera scelta individuale, non manipolabile.

A partire dagli anni '70, si sviluppa nel mondo occidentale la Regional Analysis (nata da alcuni studi compiuti presso l'Università di Chicago). Alle scienze regionali va il merito di avere segnato il passaggio dalla proiezione territoriale dei fenomeni socio-economici alla regione come unità d'analisi superiore (incentivato dallo studio compiuto sul modello delle “tre Italie”). La suddetta prospettiva territoriale ha poi finito per identificare la regione con la ‘regione istituzionale', banalizzando il concetto di territorio. In tale modo esso è rimasto inteso come il supporto funzionale delle attività umane, la superficie terrestre sulla quale agiscono i soggetti economici e istituzionali.

La deindustrializzazione, iniziata nel 1973, anno che rimane in questo senso indicativo nei processi di rinnovamento socio-economico avvenuti negli ultimi Ventianni precedenti, in seno ai nuclei industrializzati delle più grandi città italiane, è causata dalla crisi petrolifera che travolge alcune certezze consolidate. I principi alla base dei processi produttivi del fordismo, perdono consistenza ed efficacia (fine degli anni Settanta nel Regno Unito, inizi degli anni Ottanta negli Stati Uniti). Anche in Italia mutano le prospettive. Il paese proteso verso la “modernità industriale”, spinto dal “miracolo economico” che aveva contraddistinto gli anni Sessanta, era in realtà qualificato da vari spazi ed esperienze storiche non omologabili al modello di industrializzazione neoclassica e marxista, propugnato da programmi politici e di governo. Alla luce della crisi internazionale, l'Italia è riscoperta come un insieme d'identità locali e regionali, un sistema variegato di risorse e capacità nascoste. L'occupazione industriale rallenta visibilmente, le grandi imprese perdono occupati, mentre ne guadagnano quelle piccole. Le regioni centrali e nord-orientali dimostrano un maggiore dinamismo rispetto alle regioni nord-occidentali. La nuova rappresentazione geografica dell'Italia, il modello delle “tre Italie”, anche se in principio considerato d'importanza residuale, sostituisce il dualismo Nord-Sud, riconoscendo un'identità nuova, quella dell'insieme delle regioni centro nord-orientali (la “terza Italia” – Nec), opposta al Mezzogiorno e al “triangolo industriale”. Il decentramento produttivo, a scapito del modello di sviluppo industriale per polarizzazione-diffusione, attua una distribuzione gerarchica della produttività, dai luoghi più industrializzati e urbanizzati a quelli di minore densità, ma dotati di specifiche potenzialità locali. Il localismo diviene un fenomeno sociale e culturale oltre che economico e riconosce nuovo valore alla realtà umana di contesto, alle identità qualificanti il territorio e il suo popolo. Sociologi ed economisti avviano un dibattito sulle ricerche riguardanti le caratterizzazioni sociali di sistemi produttivi territorializzati.

Il concetto di “locale” si propone all'attenzione internazionale nell'ambito dei Programmi integrati mediterranei del 1985 – Pim (Regolamento Cee n. 2088/85 del Consiglio del 23 luglio 1985), approvati in seguito all'ammissione di tre nuovi Stati, Spagna, Portogallo e Grecia in seno alla Cee, che portano avanti specifici interessi legati alla territorialità e al sostegno di regioni mediterranee più sfavorite. Nell'ambito di tale documento, i bisogni effettivi delle regioni e le loro condizioni di sviluppo economico e sociale divengono essenziali e introducono concetti legati allo sviluppo armonioso ed equilibrato tra paesi. L'Atto unico europeo, che entra in vigore nel 1987, riconosce nuovi e più importanti poteri alla Comunità e restringe le sovranità nazionali. Il mondo scientifico continua a dare il suo contributo nell'analisi prospettica compiuta dal basso ( bottom-up ). In Europa si parla, in merito al marketing urbano, di un tipo di valorizzazione orientata al mercato del prodotto urbano, esercitata dall'amministrazione locale in sintonia con il settore privato. Nel 1988 Boerema e Sondervan lo definiscono come l'adozione, da parte dei pianificatori dello spazio urbano, di una linea di ragionamento che assume il punto di vista dell'utilizzatore: abitanti, imprenditori, turisti e altri ospiti della città ¹. La prospettiva è estremamente innovativa.

La città deve impostare l'organizzazione dei suoi spazi e, in prima analisi, gli stessi amministratori locali s'interrogano a proposito del ruolo da svolgere all'interno delle trasformazioni possibili, anche di carattere funzionale. Il processo di riforma della disciplina comincia ad essere inteso come un'evoluzione capace di governare le trasformazioni territoriali, piuttosto che come sistema di vincoli impiegati in un uno strenuo e inutile tentativo di frenarle e controllare. La comunicazione istituzionale e pubblica è ora rivolta all'informazione, allo sviluppo delle attività istituzionali e alla diffusione delle conoscenze condivise.

I primi anni Novanta e il concetto di “trasparenza”: appunti di storia del diritto

Gli elementi più evidenti di rottura tra gli anni Sessanta/Settanta e gli anni Ottanta/Novanta è l'influenza sempre più evidente del mondo della comunicazione. Il declino del sistema partitico è cominciato, soprattutto dopo il crollo del muro di Berlino. Il ceto politico è completamente cambiato: non uno dei partiti della Costituente è rimasto in vita; tutti hanno una nuova fisionomia e un nuovo nome; nascono la Lega e Forza Italia.

Il mondo mediatico è governato dalla Tv. La liberalizzazione dell'etere mette a disposizione nuove infinite possibilità di comunicazione. La Tv stessa diventa protagonista del crollo dei partiti, con lo spettacolo mediatico di “tangentopoli”. L'avvento del computer segna definitivamente la svolta nel mondo della comunicazione. Il balzo tecnologico segna un cambiamento evidente nella storia d'Italia, forse maggiore rispetto alla trasformazione seguita al passaggio tra società contadina a società industriale degli anni Sessanta. Le forze politiche ora accettano il “mercato dei voti” e concorrono alla corsa mediatica per aggiudicarseli, facendo sempre più spesso uso delle nuove tecnologie. Pubblicità e spettacolo sono due elementi essenziali per comunicare e fare apprezzare il prodotto-partito. A cominciare da Bettino Craxi, sino a Silvio Berlusconi, i leader di partito sono fautori di una “politica spettacolo” e si circondano di professionisti della comunicazione (Colarizi 2001). I costi della propaganda lievitano e la corsa ai finanziamenti leciti e illeciti è inarrestabile. Naturalmente, tale processo alimenta la corruzione nell'esercizio del potere, molto oltre i limiti fisiologici di uno Stato democratico. L'immagine percepita dal pubblico è ora condizionata e resa diffidente dai processi descritti. La discesa della partitocrazia è massima. L'ascesa di Forza Italia, il partito-azienda delle televisioni italiane di Berlusconi, propone problemi inediti, oltre a confermare la svolta irreversibile conosciuta dal nostro paese e che ha caratterizzato gli ultimi venti anni.

Nello spazio di tale scenario, si sviluppa negli anni Novanta, il concetto di “trasparenza” delle amministrazioni pubbliche e del territorio nello specifico, in merito alla necessità di fare apprezzare e conoscere ciò che un territorio è, rappresenta e può fare. Nel 1990 sono due le norme d'interesse in proposito: la legge 142/1990 sulle autonomie locali e la legge 241/1990 sull'innovazione in materia dei procedimenti amministrativi. La legge 142/1990 rappresenta il coronamento del processo di decentramento amministrativo avviato nella metà degli anni Settanta con l'istituzione delle Regioni. Gli argomenti, di particolare attualità, contenuti nella norma, riguardano: il diritto all'informazione dei cittadini e le forme di accesso e partecipazione ai procedimenti amministrativi (art. 7, comma terzo). Le amministrazioni pubbliche assumono, per la prima volta, il ruolo d'impresa. Infatti, dal punto di vista formale, la norma sancisce la distinzione tra funzioni di indirizzo e controllo da quelli di carattere gestionale. Queste ultime in particolar modo, annunciano un'innovazione in merito alla mission istituzionale. È di questo periodo la nascita, per esempio, dell'ufficio per la Trasparenza del comune di Firenze. La legge è di particolare interesse anche per il contributo che dà alla definizione del concetto di territorialità. L'art. 2 recita al primo comma: “Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome”. In merito al contenuto di questa frase, sono almeno tre le considerazioni da fare: 1. definire il concetto di comunità locale, e possibilmente identificarlo nello spazio-tempo di riferimento per poterlo analizzare, è di grande aiuto come base di partenza per arrivare a definire il concetto di territorio; 2. il Comune è riconosciuto come prima entità, in questo caso amministrativa, cui è possibile ricondurre la comunità locale; 3. nella dichiarazione è implicita l'importanza dell'identità, in quanto introduce il concetto d'autonomia. Il secondo comma è d'integrazione rispetto al primo, e di eguale interesse, infatti: rinforza il ruolo del Comune in qualità di ente rappresentativo della propria comunità e lo identifica come referente e responsabile degli interessi e dello sviluppo della comunità stessa.

Il termine “territorio”, riferito all'entità comunale, s'incontra per la prima volta all'art. 3, secondo comma, in cui il legislatore rimanda al testo dell'art. 117 costituzionale, la definizione degli interessi comunali in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio, appunto. In pratica, vi è una prima distinzione e separazione, di carattere analitico, tra oggetti d'interesse e analisi, cui lo sviluppo comunale può rivolgersi e sui quali è possibile incentrare alcune considerazioni di massima. L'art. 9 descrive, in merito ai poteri dell'amministrazione comunale sul territorio, le “funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio”, e individua nei “servizi sociali, nell'assetto ed utilizzazione del territorio e nello sviluppo economico”, i settori di intervento. Non siamo lontani dal concetto di pianificazione territoriale di cui sopra. Sviluppo territoriale equivale, dunque, ancora una volta, a pianificazione territoriale, intesa come interventi di carattere urbanistico, architettonico, tecnico, su di una dimensione territoriale a carattere amministrativo, scomponibile in livelli amministrativi inferiori, al fine di ridisegnare i contorni strutturali dell'agglomerato urbano. Un secondo importante riferimento territoriale, in tal senso, dove utenza e luogo sono relazionati, pur distinguendoli, è dato dalle articolazioni di cui:

• all'art. 6, primo comma, dove la legge si parla del diritto di partecipazione dei cittadini in forme associative, che il Comune deve garantire, anche su base di quartiere e di frazione;

• all'art. 9, secondo comma, dove, per l'esercizio delle proprie funzioni, il Comune identifica gli ambiti territoriali adeguati e attua forme di decentramento;

• all'art. 11, secondo comma, art. 13, dove si introducono le circoscrizioni.

All'art. 7, comma terzo e comma quarto, invece, come detto, la legge affronta rispettivamente: 1. il discorso relativo alla trasparenza, ed evidenzia come lo “scambio di informazioni” e il “diritto all'informazione” sono riconosciuti alla comunità degli individui come modalità di relazione efficace nei confronti dell'ente; 2. il “diritto di accesso” agli atti amministrativi (con relative eccezioni). Ancora, parla di “norme necessarie per assicurare ai cittadini l'informazione sullo stato degli atti e delle procedure”. L'attenzione, dunque, si sposta dal territorio alla popolazione e, infine, all'individuo. Anche se di notevole interesse, il concetto di sviluppo territoriale e di diritto all'informazione, rimangono legati tra loro, esclusivamente riguardo alla pubblicità degli atti, per gli obblighi giudici riconosciuti all'informazione dell'utenza, relativi ai processi e all'iter tecnico-ammistrativo che conseguono e riguardano lo sviluppo degli intereventi di pianificazione. Il retaggio storico, è, nei confronti del cittadino, seppur nell'evidente innovatività di alcuni approcci metodologici, ancora lontano dalla “comunicazione del territorio in senso ampio e moderno”. È interessante approfondire come, in merito a ciò, gli articoli della legge 142/90 relativi alle Province, sono di maggiore aiuto e dettaglio. L'art. 14, per esempio, enumera le funzioni amministrative dell'ente come segue: difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente; tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; valorizzazione dei beni culturali; viabilità e trasporti; protezione della fauna e della flora; rifiuti. L'art. 15 introduce il Piano territoriale di coordinamento che, “fermo restando le competenze dei comuni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, determina indirizzi generali di assetto del territorio”. In particolare: le diverse destinazioni del territorio, riguardo alla prevalente vocazione delle sue parti, la localizzazione delle infrastrutture e delle linee di comunicazione; interventi idrici, ideologici e idraulico forestali. Il concetto di comunicazione del territorio non è menzionato. Inoltre, l'art. 16 fa riferimento, ad una ulteriore articolazione territoriale, il circondario.

Riassumendo, le articolazioni del territorio di carattere amministrativo sono:

1. Il comune, che si articola a sua volta in:

- frazione;

- quartiere;

- circoscrizione;

2. la provincia, che si articola a sua volta in:

- circondario;

- circoscrizioni provinciali;

- unioni comunali.

A livello di articolazione territoriale amministrativa provinciale, si trova, a mio parere, un interessante riferimento alla territorialità intesa in senso più maturo, che bene si collega al concetto di trasparenza nell'accezione ampia di comunicazione territoriale per lo sviluppo. All'art. 16, comma secondo, lettere a. e b. , si parla, infatti, di territorio provinciale che corrisponde alla zona nella quale si svolge la maggior parte dei rapporti sociali, economici e culturali della popolazione. Territorio provinciale definibile tale solo se rispetta determinati valori d'entità demografica, nonché di attività produttive esistenti e possibili, da consentire una programmazione dello sviluppo, che favorisca il riequilibrio economico, sociale e culturale del territorio. Il superamento del concetto di pianificazione del livello comunale è dunque chiaro, anche in ragione del fatto che si sopravanza la dicotomia territorio-popolazione/abitabilità, per raggiungere un primo livello di rapporto territorio-sviluppo.

Procedendo con la distinzione amministrativa del territorio, la legge 142/90 introduce, al capo VI:

- le aree metropolitane;

- le città metropolitane.

Al Capo IX:

- le comunità montane.

Nonostante il dettaglio normativo specifichi una particolare attenzione verso il concetto di “territorio amministrativo”, è proprio di quell'anno, il primo grande contributo del diritto al processo che conduce ad un'interpretazione compiuta della comunicazione pubblica del territorio. L'apporto significativo è, infatti, attinente al concetto di “trasparenza”, dal quale parte l'evoluzione storica che ha condotto sino alla “comunicazione di un valore”, delle qualità di un luogo, in maniera più chiara possibile. Trasparenza e comunicazione sono, infatti, profondamente legati, nel senso che la trasmissione di informazioni può essere realmente efficace solo se chiara. La definizione del concetto di comunicazione pubblica del territorio è invece possibile attraverso la lettura di importanti elementi di seguito evidenziati.

Definizione dell'oggetto d'analisi. Un case study : L'Urp (Ufficio relazioni con il pubblico)

Habermas ha scritto: “Definiamo ‘pubbliche' quelle istituzioni che, contrariamente alle società chiuse, sono accessibili a tutti – nello stesso senso in cui parliamo di pubbliche piazze o di case pubbliche. Ma già dire ‘edifici pubblici' non si riferisce soltanto alla loro generale accessibilità: neppure occorre che essi siano aperti alla pubblica frequentazione; semplicemente danno ricetto a istituti statali e come tali sono pubblici”. Il contributo continua con un'utile specificazione che mi aiuterà ad entrare nel dettaglio dell'analisi che desidero presentare: “Lo Stato è il ‘potere pubblico'. Deve l'attributo di ‘pubblico' al suo compito di provvedere al bene pubblico e comune di tutti coloro che sono consociati sotto lo stesso diritto”. Nel percorso che ha favorito il passaggio dall'utente/cliente, al diritto di informazione e alla necessità della “trasparenza” dell'informazione, sino al concetto di comunicazione pubblica, il 1993 è un anno di rilievo. L'art. 12 del decreto 29/1993, riconosce per la prima volta gli Urp (Uffici relazioni con il pubblico), come specifico strumento per attuare i principi di trasparenza sopra descritti: “Le amministrazioni pubbliche, al fine di garantire la piena attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, individuano, nell'ambito della propria struttura e nel contesto della ridefinizione degli uffici di cui all'art. 31, uffici per le relazioni con il pubblico”. La comunicazione interna ed esterna nei confronti del pubblico divengono obblighi istituzionali. Il legislatore intende individuare, co n l'Urp, il profilo di un servizio nuovo, che implica e conduce verso una riorganizzazione dell'intera struttura dell'amministrazione e del concetto di comunicazione del territorio. A tale proposito, nell'accezione ancora sommaria ma efficace che intendo riconoscere al concetto in esame, per comunicazione pubblica io intendo riferirmi alla comunicazione rivolta verso l'esterno, attuata dalle amministrazioni pubbliche, definite dall'art. 1, comma secondo del decreto legislativo del 3 febbraio 1993, n. 29, come: “tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali e le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale”. In particolare, grazie all'art. 1 d ella legge 15 marzo 1997, n. 59, è possibile giungere ad un ulteriore dettaglio. Infatti, in merito alla “delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali”, tra le amministrazioni pubbliche, si distinguono gli enti locali, e cioè province, comuni, comunità montane ed altri enti locali. L'art. 2 conduce ad un'ulteriore precisazione: “Sono conferite alle regioni e agli enti locali, nell'osservanza del principio di sussidiarietà [sic] tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti localizzabili nei rispettivi territori [sic]”. Province, comuni e comunità montane sono dunque enti locali territoriali. La legge 59/1997, all'art. 3, comma b. evidenzia, inoltre, l'importanza della territorialità, soffermandosi sulla prossimità ente-cittadino, nell'allocazione delle funzioni, anche di tipo promozionale. La comunicazione dell'istituzione pubblica, dunque, pubblicizza e diffonde la produzione normativa, le attività, le funzioni, l'identità e il punto di vista dell'amministrazione, attraverso l'utilizzo integrato di tutti i media, verso cittadini e organizzazioni, per garantire il diritto d'informazione (Grandi 2003).

Stefano Rolando (1998) giunge ad un ulteriore definizione degli ambiti di comunicazione dell'istituzione pubblica e distingue: 1. la pubblicità istituzionale; 2. la pubblicità di norme e leggi; 3. la pubblicità di servizi pubblici nuovi o specifici; 4. la pubblicità di attività o di funzionamenti di strutture (enti, istituzioni o loro comparti); 5 la pubblicità di immagine e di promozione (collegata a turismo, cultura, identità).

La comunicazione pubblica degli Urp di tali enti, in particolare, è rivolta “al miglioramento dei servizi per il pubblico, alla semplificazione e all'accelerazione delle procedure e all'incremento delle modalità di accesso informale alle informazioni in possesso dell'amministrazione e ai documenti amministrativi” (art. 3, legge 11 luglio 1995, n. 273).

La direttiva del 27 gennaio 1994 identifica gli obiettivi dell'Urp come doppia apertura nei confronti dell'esterno, perché:

- trasmette informazioni ai cittadini-utenti in un movimento che si sviluppa dall'interno verso l'esterno;

- veicola informazioni dai cittadini-utenti verso l'interno.

Il secondo caso, è particolarmente importante in considerazione del fatto che fino allora, l'ente pubblico è stato non comunicante e piuttosto auto-referenziale (Grandi 2003). Ciò che è importante segnalare è che la direttiva, per contrapporsi proprio alla logica auto-referenziale dell'ente pubblico fino allora dimostrata, sancisce l'importanza del rapporto tra il territorio, in cui il singolo ufficio è posto, invitando a tenerlo realmente in considerazione nella costituzione e nell'operatività dell'Urp, e l'utenza che lo abita. In questa definizione è ancora presente il binomio territorio-abitabilità, ma ad esso, oltre alla trasparenza, si è aggiunta la considerazione per la “vocazione territoriale”.

Riconosco che il decreto contiene un ulteriore elemento innovativo, ciò che Giorgio Fiorentini (1995) evidenzia come terza funzione dell'Urp: la funzione di marketing, intesa come funzione trasversale di accoglienza ed ascolto, informazione e risposta, di carattere gestionale e organizzativo. In tutto il percorso si assiste dunque ad un cambiamento di tendenza e prospettiva che indirizza risorse e forze, verso un oggetto nuovo di studio e analisi. Il territorio acquista una rilevanza e uno spazio nell'ambito delle nuove politiche di interpretazione e valutazione delle esigenze pubbliche e orienta le strategie politiche verso i consumatori-utenti. Le amministrazioni pubbliche divengono strumenti che veicolano i valori e le relazioni tra parti della comunità e cittadini, offrono un modo di organizzare e gestire il sapere di una comunità e su una comunità, sorreggono e garantiscono l'individuo nella sua realizzazione (Franceschetti 2003). Il cambiamento di tendenza degli anni Settanta è maturo e interiorizzato proprio nell'Urp, dove si materializzano gli strumenti operativi di intervento locale in senso ampio. In che modo? All'Urp, in particolare, sono attribuite le competenze, tra le altre, di “ promozione e attuazione di iniziative di comunicazione di pubblica utilità per assicurare la conoscenza di normativa, servizi e strutture”, ben inteso, anche per l'elemento costituente, il territorio (art. 1 della circolare del ministro per la Funzione pubblica del 27 aprile 1993, n. 17/93). È proprio sulla promozione e attuazione d'iniziative di comunicazione di pubblica utilità dell'Urp, relative al territorio, che riconosco un esempio esplicativo delle potenzialità della comunicazione pubblica territoriale, in particolare, in merito ai programmi di comunicazione delle amministrazioni riferite alle campagne d'informazione, pubblicitarie istituzionali, attività editoriali, audiovisivi, attività di comunicazione diretta rivolta al cittadino, esterna, dunque, mostre, fiere, esposizioni, convegni, seminari e congressi (Dpcm 11 ottobre 1993 sui principi per l'istituzione ed il funzionamento degli uffici per le relazioni con il pubblico) che abbiano il territorio (e strumenti e servizi ad esso collegati) come oggetto.

Conclusioni. Breve approfondimento contestuale e potenzialità esprimibili nel prossimo futuro

Tra il 1997 e il 1999 il parlamento emana le cosiddette leggi Bassanini, che hanno ancora una volta, in prima istanza, la volontà di semplificare i processi amministrativi e renderli maggiormente “trasparenti”. L'innovazione è riconoscibile proprio nei contenuti del testo normativo. Le nuove tecnologie, applicate alla comunicazione interna ed esterna, sono legate al concetto di “semplicità”. La legge 59/1997, sostiene i principi di leggerezza, efficienza e rispetto della sussidiarietà nell'attribuzione delle competenze, a costi meno onerosi. Le funzioni interne alle pubbliche amministrazioni, sono interpretate in un'ottica di decentramento federale e rimandano all'applicazione da parte delle leggi regionali di trasferimento di poteri. I principi ispiratori sono:

- la sussidiarietà: intesa come individuazione, per funzione specifica, dell'organismo più vicino territorialmente ai cittadini; l'approccio è, ancora una volta, teso verso il raggiungimento del cittadino nei luoghi di sviluppo e crescita;

- la completezza;

- l'efficienza ed economicità;

- la cooperazione;

- la responsabilità;

- l'omogeneità;

- l'autonomia.

La legge 127/97 parla di semplificazione ed autonomia. Prevede l'istituzione del direttore generale – cosiddetto cit y manager – la possibilità di ricorrere a professionalità esterne, la trasformazione del ruolo dei segretari comunali e provinciali, le note sintetiche di commento ai testi di legge per renderli più comprensibili ai non addetti ai lavori.

La legge 191/98 rappresenta un'integrazione alle due precedenti soprattutto in materia di delegificazione, autocertificazione e carta d'identità, oltre a riservare particolare attenzione alla formazione del personale. La legge 50/99, approfondisce il concetto di semplificazione e delegificazione. Sono introdotte le nuove tecnologie in rete. Un esperimento biennale in tal senso molto interessante in Toscana era partito già nel 1994, tra i comuni di Arezzo e Pistoia (Rovinetti 1997). La metà degli anni Novanta segna dunque la svolta storica delle amministrazioni locali, verso l'informatizzazione delle PP.AA. Le reti civiche nel nostro paese, faranno parlare diffusamente di “società dell'informazione”. In questo contesto, è disegnato un nuovo ruolo della città, una nuova geografia della centralità e della marginalità (Grandi 2003). Le città sono intese come luoghi della nuova politica culturale, che si sviluppa dal governo centrale, alle localizzazioni periferiche.

L'importanza della relazione tra reti comunicative e ambiente locale, l'evidenza di parametri e criteri, per capire come la cultura dell'innovazione si forma e diffonde nel territorio, sono stati oggetto di uno studio compiuto da Paola Bonora (1991). La città, in tale contesto, è reinterpretata quale polo di riferimento per l'area locale, distrettuale e regionale nella quale si trova. Un nuovo protagonismo, dunque, la investe. La “Citta digitale” è caratterizzata in sintesi:

- dalla semplificazione amministrativa;

- dalla riorganizzazione;

- dalle tecnologie;

- dalla comunicazione e dal marketing.

La conoscenza del territorio, la nuova contestualizzazione sociale e culturale dell'uomo nel suo ambiente, evidenzia, dunque, l'esistenza di nuove caratteristiche, nuove forme di accessibilità, mobilità, produzione e attrattività. Mutano, inoltre, il concetto d'identità e le potenzialità esprimibili in tema di marketing territoriale per lo sviluppo, ad essa collegate. (Franceschetti 2003). La legge 150/2000 ( Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni ) , infine, rappresenta la nuova frontiera, un prospettiva interessante di sviluppo per la comunicazione istituzionale e pubblica, un terreno di crescita verso una reale innovazione del settore.