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• Funzione e struttura generali della rivista INFPS “Le Assicurazioni sociali”
• Politiche sociali in Italia e all’estero all’indomani della Grande crisi: comuni orientamenti
• La Rivista negli anni Trenta
• Dalla Rivista le caratteristiche fondamentali dello Stato sociale italiano “del e/o sotto il fascismo”
• Dalla Rivista uno sguardo sul mondo

Politiche sociali in Italia e all’estero all’indomani della Grande crisi: comuni orientamenti

Gli scritti che appaiono sulla rivista per tutti gli anni Trenta riflettono da vicino gli eventi politici e sociali dell’epoca, italiani e estera. In questo senso la rivista consente di studiare e mettere in luce i principali fattori caratterizzanti in modo analogo la realtà economica e sociale nazionale e quella internazionale a partire dalla crisi del ‘29, da quando cioè le conseguenze derivanti dal “crollo” spinsero ad un nuovo sistema di organizzazione dei contesti statali nazionali. Soprattutto da quando, nei vari paesi, l’economia di mercato, come ha osservato Polanyi (1974, p. 305), si mostrò in uno stato di crisi assoluta; da quando “il punto morto del sistema di mercato” fu ben chiaro al mondo; e da quando perciò questa crisi delle istituzioni liberali avviò la “grande trasformazione” degli anni Trenta. Se poi, come notava Polanyi, “i nascenti regimi fascisti, socialisti e del New Deal erano simili soltanto in quanto abbandonavano i principi del laissez-faire” (p. 306), resta che il dibattito che essi si trovarono ad affrontare in relazione al ripensamento dei cardini di organizzazione della società e delle sue istituzioni fu sotto molti aspetti comune e connotato da accenti analoghi.

Ecco allora che “Le Assicurazioni sociali” costituiscono un tassello utile alla ricostruzione di questo dibattito, nel quale la materia previdenziale si presenta strettamente intrecciata alle questioni di politica sociale e istituzionale più complessive. Il fatto che nella rivista siano raccolti numerosi articoli sulla situazione di altri paesi consente di individuare gli elementi caratterizzanti il modo comune di affrontare la crisi, tanto più dal momento che sviluppo della previdenza e ricerca di soluzioni anti-crisi costituiscono un po’ dappertutto due aspetti di uno stesso discorso^[1].

Individuare e riportare queste analogie, sulla scorta di una analisi comparativa, non deve comunque indurre ad annullare le differenze che anche la storiografia più incline alla comparazione ha da tempo ravvisato nelle soluzioni adottate nei paesi democratici e in quelli retti da governi fascisti. Nella stessa introduzione di comuni innovazioni di politica sociale, così come nella stessa determinazione del modello contemporaneo di Stato sociale numerose furono le differenze tra il paradigma autoritario-totalitario fascista, quello scandinavo, di ispirazione socialdemocratica e quello britannico, conforme ai principi liberaldemocratici. Differenze che appaiono più evidenti e decisive quando dal terreno delle elaborazioni ideologiche si passa a quello della realtà concreta dei singoli contesti nazionali.

Sullo sfondo resta però che l’intervento programmato dello Stato nella vita economica e sociale, seguito alla grande depressione, fu a livello internazionale la novità centrale degli anni Trenta, novità che, accompagnata da un intenso dibattito, fece emergere in modo altrettanto evidente i “nuovi approcci alle tematiche del welfare” prodottisi in Italia e all’estero (Silei, 2000). Quel che allora qui più interessa è mettere in rilievo questi nuovi aspetti comuni, i quali, come si è detto, costituirono l’oggetto tematico di numerosissimi articoli apparsi su “Le Assicurazioni sociali”.

Per fare un primo esempio di queste analogie, è indicativo ciò che emerge dal raffronto tra Stati Uniti e Italia all’indomani del ’29.

Dinnanzi alle conseguenze della crisi appare evidente l’inadeguatezza delle politiche economiche e sociali proprie del sistema liberale. Di qui la comune propensione, condivisa dai due paesi, all’adozione di inedite politiche di intervento statale. Nel dibattito italiano e statunitense dei primi anni Trenta corporativismo fascista e New Deal sembrarono essere due “modi” molto simili di affrontare la gravità della situazione: la soluzione della “terza via” fascista tra socialismo e capitalismo parve addirittura ispirare direttamente le misure rooseveltiane. Per diversi intellettuali e politici italiani non sussistevano dubbi: il New Deal era una sorta di corporativismo in procinto di realizzarsi negli USA, laddove anzi questi ultimi – secondo la retorica mussoliniana – si andavano espressamente ispirando al fascismo nel varo della nuova politica (soprattutto nella NRA)^[2]. Aldilà della propaganda ufficiale, che restò presente sin quando almeno si mantennero buoni i rapporti diplomatici tra i due paesi, e per altri versi aldilà del ruolo reale delle corporazioni nell’economia italiana, l’idea del corporativismo così come il disegno istituzionale ad essa legato costituirono i punti di incontro principali tra le elaborazioni fasciste e quelle dell’America di Roosevelt. In particolare analoga fu la propensione verso l’adozione di un sistema di governo fondato sul “coordinamento funzionale degli interessi economici sotto supervisione statale” (Vaudagna, 1981, p. 210). Propensione questa che nasceva d’altronde dalla comune necessità di giungere a una “riformulazione [...] del contratto sociale”, ossia dal bisogno di trovare “misure capaci di agire al tempo stesso sulle leve dell’economia e del consenso” nella “ricerca di nuove forme di integrazione sociale”, quale “passaggio obbligato per uscire dalla crisi” (Girotti, 1998, p. 218).

Le somiglianze generali tra il regime autoritario fascista e quello democratico statunitense – come Gramsci ebbe a notare nei Quaderni ^[3] – derivavano dal loro essere regimi di transizione nati dalla crisi del sistema liberale, regimi propensi in linea teorica a gestire corporativamente il conflitto, a dar vita ad un capitalismo regolato di Stato, ove l’intervento massiccio di quest’ultimo non ledesse nella realtà gli spazi della contrattazione tra le diverse parti sociali organizzate, tra e con le quali si rendevano necessarie politiche di mediazione. A quest’ultimo proposito, sia detto qui per inciso che proprio l’impossibilità di governare al di fuori di queste politiche condusse l’Italia fascista, e non solo questa, a forme di “corporativismo realizzato” ossia a forme di “colonizzazione della decisone politica da parte [...] di interessi di categoria” i quali accedevano ora direttamente alla sede pubblica (Legnani, 1995, p. 441).

Nello specifico, sempre restando al raffronto Italia-USA, analoga fu una certa propensione alla concentrazione economica, alla cartellizzazione, all’intervento finanziario di medio e lungo termine dello Stato nell’economia attraverso nuovi enti (si pensi all’IMI, all’IRI italiani e alla RFC americana), all’aumento della spesa pubblica come freno al dilagare della disoccupazione nell’ambito di vasti programmi di lavori pubblici tesi a riassorbire la manodopera disoccupata; analoga fu altresì la spinta ad un dirottamento della spesa pubblica verso le esigenze della produzione bellica (si pensi al riarmo contro l’Etiopia per l’Italia e a quello contro il Giappone e la Germania per gli Stati Uniti).

Date comunque per certe tutte le differenze effettive esistenti tra i due “regimi”, prima fra tutte la diversa “formula politica” sotto cui si diede vita al nuovo modello di organizzazione sociale ed istituzionale dell’assetto economico nazionale, sul piano del sistema previdenziale la Grande crisi spinse entrambi i paesi ad approfondire in termini non dissimili la riflessione sui limiti dello stato assistenziale di stampo liberale (oltre che di derivazione europea).

Laddove comunque anche in questo ambito resta di fondo il prodursi di una distanza effettiva tra un sistema di governo politico che introdusse innovazioni e miglioramenti in campo assicurativo ed assistenziale, soprattutto allo scopo di compensare il diniego dei diritti politici delle classi lavoratrici e il conseguente peggioramento delle loro condizioni economiche, e un sistema di governo che riconobbe questi diritti fondamentali (pur ai fini del consenso, dell’integrazione della classe operaia e di una gestione efficace della crisi da parte delle classi dirigenti). Una distanza che si mostrò evidente ancor più nella adozione rooseveltiana di politiche sociali ispirate al nuovo concetto della social security: il varo della Social Security Act nel 1935 “fece – anche se per breve tempo – degli Stati uniti il paese all’avanguardia”, proprio per l’ispirazione universalistica della nuova “sicurezza sociale” (Silei, 2000).

D’altra parte occorre anche dire, allargando lo sguardo oltre l’esperienza italiana e quella americana, oltre l’ideologia corporativa fascista e il New Deal, che durante gli anni Trenta si posero le basi comuni per la successiva evoluzione delle politiche sociali europee del secondo dopoguerra, quando cioè si vennero affermando il modello beveridgiano di welfare e la politica keynesiana di gestione della domanda. Tra il 1929 e i primi anni Quaranta la maggior parte dei paesi capitalisti si trovarono dinnanzi tanto a nuovi problemi posti dal processo di modernizzazione in atto, quanto ad una inadeguatezza delle soluzioni di stampo liberale. Di qui nacque un ricco dibattito avente per oggetto la sperimentazione di soluzioni assai “lontane dalle visioni tradizionali”. La “rottura con l’ortodossia” del libero mercato consisteva infatti nella adozione di politiche incentrate su uno “stimolo della domanda attraverso il deficit di bilancio” ossia su di una “forma più drastica di regolazione dell’economia nazionale da parte dello stato” nota poi come keynesismo (Gourevitch, 1984, p. 229). Sempre più si affermò l’idea che misure di deficit spending, insieme a politiche di riforma in ambito previdenziale e assistenziale avrebbero potuto fornire una risposta adeguata alla depressione degli anni Trenta, fondendo le istanze di integrazione nazionale provenienti da vari settori della società civile con le esigenze di controllo della crisi economica.

Gli esiti finali furono certamente multiformi: il modello di Stato sociale particolaristico e corporativo affermatosi in Italia era ben distante da quello scandinavo, il quale a sua volta “differisce per molti aspetti da quello che si è affermato in altre democrazie a capitalismo avanzato”, dal momento che nei quattro paesi di quell’area “la politica previdenziale si è infatti allontanata qui più che altrove dal principio assicurativo, finendo per considerare la difesa del reddito come un diritto di cittadinanza illimitato” (Esping-Andersen, 1984, p. 79). Comune fu tuttavia l’approfondimento delle tematiche previdenziali, nonché l’intento di andare oltre le forme assicurative ed assistenziali del periodo precedente, oltre i limiti del modello assicurativo bismarckiano e oltre quelli della public assistance di stampo liberale. Non a caso nella distinzione delle fasi principali lungo le quali si delineò lo sviluppo della politica previdenziale, gli anni che vanno dal “riallineamento politico determinato dalla Grande Crisi” sino all’era postbellica segnano un periodo determinante quanto quelli altrettanto decisivi – per la iniziale sperimentazione dei sistemi assicurativi e assistenziali e per la affermazione di quello che è stato definito “il nucleo originario del welfare state” (Bartocci, 1999, p. 9) – della fine del XIX secolo e dei primi due decenni del Novecento^[4].

Se tra il 1880 e la Prima guerra mondiale vennero infatti introdotti i sistemi obbligatori di assicurazione sociale in Europa continentale (Alber J., 1982, p. 420), “gli anni dal 1925 al 1930, e dal 1935 al 1940 testimoniano di una rapida crescita” del welfare nelle varie realtà nazionali, pur con ritmi molto diversi^[5]. In generale poi se “le esperienze della crisi economica mondiale contribuirono in modo decisivo allo sviluppo del sistema di sicurezza sociale”, negli USA e nei paesi scandinavi ciò avvenne soprattutto dopo la metà degli anni Trenta, mentre in Gran Bretagna e in altri paesi europei successivamente (Ritter, 1996, p. 105). Ciò soprattutto in conseguenza del realizzarsi di una convergenza di più gruppi di interesse attorno a determinate politiche economiche di tipo keynesiano^[6]. Ad esempio in Svezia il raggiungimento rapido di uno Stato sociale estremamente avanzato, che “trasformò l’assicurazione dei lavoratori in assicurazione popolare” e andò “ben oltre la semplice soddisfazione delle necessità primarie” (Ritter, 1996, p. 106), fu dovuta soprattutto a quelle che sono state denominate “le ragioni soggettive dell’eccezionale riuscita del processo innovativo a direzione socialdemocratica”, quali prima fra tutte la “coerenza tra azione sindacale e azione politica” del LO e della SAP. Coerenza questa che a sua volta permise la realizzazione di una vincente formula politica favorevole al compromesso: si è parlato della messa in atto di un “‘corporatismo societario’, realizzato attraverso essenziali trade-off tra interessi economici, istanze sociali e rappresentanza politica”. Fu proprio la riuscita del “compromesso socialdemocratico” a rendere possibile l’attivazione di avanzate politiche sociali redistributive e fortemente inclusive, sostenute anche al di fuori dello schieramento delle classi lavoratrici e prospettanti ampi programmi di lavori pubblici (attive politiche del lavoro), interventi a favore della famiglia a carattere emancipazionista nei confronti del ruolo femminile, una riforma fiscale basata sulla forte progressività dell’imposizione, piani di edilizia popolare volti a far fronte alla grave condizione abitativa dei gruppi sociali più svantaggiati^[7]. Al contrario in Gran Bretagna si dovette aspettare il determinarsi di circostanze particolari – quali la stessa guerra – affinché si creassero condizioni politiche favorevoli alla introduzione di un welfare ispirato alla social security americana e all’impronta universalista del modello svedese (il piano Beveridge del 1942), a politiche keynesiane e di pieno impiego. Seppur infatti il Regno Unito, che nel 1925 conseguì una assicurazione pensionistica obbligatoria di tipo occupazionale, era stato all’avanguardia nell’estensione dell’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione a tutti i lavoratori (1920), e poi ancor più nel suo sviluppo in senso universalistico (1934), esso tuttavia conobbe negli anni Trenta un momento di “minore sperimentazione in fatto di politica economica”, non riuscendosi a sviluppare qui “una coalizione fra liberali e laburisti (Lib-Lab) che attuasse politiche keynesiane”, sul modello di quella dei primi anni del secolo (Gourevitch, 1984, p. 256).

Si tratta allora di indagare all’interno del periodo successivo al ‘29, nell’ambito cioè del dibattito prodottosi dopo la Grande crisi in relazione non soltanto alla estensione delle politiche previdenziali, ma anche alla determinazione di nuovi approcci ad esse e più in generale alle politiche sociali da introdursi nei singoli contesti nazionali, al di là della loro stessa attuazione immediata e concreta. “Le Assicurazioni sociali”, come si è detto, offrono uno spunto interessante ai fini di questa indagine complessiva.