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• Premessa. La crisi delle dot.com: quale futuro per l'informazione politica on-line
• L'e-government: digital gap, arretratezza e conservatorismo delle amministrazioni pubbliche.
• Per l' bisognerà aspettare: la “piazza elettronica” non è per domani
• La crisi dei partiti tradizionali: il partito “telematico” può essere una soluzione?
• Conclusioni

L'e-government: digital gap, arretratezza e conservatorismo delle amministrazioni pubbliche.

C'era da aspettarsi, comunque, che dall'internetmania si passasse ad un atteggiamento opposto: negli Stati Uniti, infatti, si è recentemente diffusa una vera e propria webfobia .In un suo recente libro, il prof. Cass. Sustein^[3] ha svolto una requisitoria contro le nuove tecnologie sostenendo che Internet porterà ad una frammentazione della comunicazione dovuta al proliferare dei siti specializzati e, contemporaneamente, ad un inquinamento dell'informazione, a causa della creazione di siti “partigiani” (hate sites).

Da parte di molti analisti si è sostenuto che Internet avrebbe finito per confinare gli utenti di questo nuovo mezzo di comunicazione di massa in una realtà virtuale, favorendo, in ultima analisi, una tendenza all'isolamento. Uno studio eseguito in Canada da due sociologi (B.Wellman e K.Hampton), in un quartiere cablato alla periferia di Toronto, ha dimostrato, al contario, che gli abitanti collegati in rete avrebbero sviluppato molto di più il sistema delle relazioni sociali, approfittando del web rispetto ad altri che non hanno voluto disporre di servizi hi-tech^[4]. E' sbagliato, comunque, pensare che Internet possa di per sé indurre dei cambiamenti sociali: in definitiva, si tratta di uno strumento la cui utilità e pericolosità dipende dall'uso che se ne fa. L'introduzione di Internet, lo si è visto, non ha comportato un ritorno alla “società naturale”, né ad un inveramento della profezia orwelliana^[5]. Se, all'inizio, vi era stata un'utilizzazione del mezzo da parte di nuovi soggetti, siamo ora in una fase di normalizzazione in cui il cyberspazio viene sempre di più utilizzato da soggetti tradizionali della comunicazione (newsgroups, governi, partiti) e non può essere interamente sottratto alla logica del profitto, anche se rimarranno, c'è da sperarlo, ancora più spazi di libertà di espressione di quelli garantiti dai vecchi media. In una visione liberale di quello che dovrà essere il futuro di Internet ci si deve giustamente preoccupare dei problemi di “governance” del “webworld”: la tutela della privacy e l'accuratezza delle informazioni, sono soltanto due aspetti di tale problematicità. Allo stesso modo, non si può sottovalutare l'esigenza di combattere le ineguaglianze nell'accesso alla rete, sia quelle derivanti dalle difficoltà di alfabetizzazione, sia quelle poste dagli squilibri sociali e territoriali. D'altra parte, si deve far attenzione a non cadere nelle interessate strumentalizzazioni di questo tema da qualsiasi parte esse vengano. Per il “popolo di Seattle”, ad esempio, Internet è divenuto il simbolo della globalizzazione ed uno dei target della nuova contestazione: se ne è avuta una prova in occasione della riunione del Global Forum di Napoli, dove non solo le manifestazioni di protesta hanno “rubato lo show” ai lavori della conferenza, ma la stessa pagina web appositamente predisposta per il resoconto dei lavori è stata “vandalizzata” dagli hackers. Il che, se da una parte può far pensare ad un episodio di nuovo luddismo, dall'altra induce a riflettere sull'ambiguità dell'antiglobalismo informatico, cioè di chi assume atteggiamenti ostili ad Internet servendosene ai massimi livelli, considerando appunto che per un hacker la “rete” è un po' come il pane quotidiano.

Un diffuso ed autorevole periodico italiano si è fatto in questi giorni portavoce delle preoccupazioni di alcuni settori dell'opinione pubblica europea, ma anche americana, sul rischio che il potere di Icann possa portare ad un monopolio dei grandi gruppi tecnologici americani ed all'aumento del digital divide ^[6]. Per quanto riguarda poi la diseguaglianza degli accessi, in un Survey pubblicato dall'Economist del 24 giugno 2000^[7], si faceva stato delle notevoli differenze nell'accesso ad Internet tra gli stessi paesi più industrializzati (Paesi Scandinavi, Stati Uniti, Australia, Gran Bretagna, Canada): è da notare che al primo posto, se si tiene conto del rapporto popolazione-uso domestico di Internet, si è piazzata la Norvegia (mentre la Svezia è al quarto posto, al sesto posto la Finlandia, all'ottavo posto la Danimarca); sorprendente è il secondo posto di Singapore che precede immediatamente gli Stati Uniti; nei primi dieci troviamo anche l'Olanda e la Nuova Zelanda; segue un piccolo drappello di cui fanno parte nell'ordine: Gran Bretagna, Svizzera, Austria, Taiwan, Corea del Sud, Belgio e Germania; molto più distanziati si collocano paesi come Giappone, Italia, Irlanda e Francia^[8]. Il rapporto utenti-popolazione non è un dato di per se significativo, né dal punto di vista qualitativo (si deve tener conto, infatti, della tipologia degli utenti, dell'uso che essi fanno della rete e, quindi, della natura dei siti visitati), né dal punto di vista quantitativo. Se si osserva il problema tenendo presente i numeri in assoluto, si deve riconoscere il predominio di due aree: il Nord America e l'Europa. Nel citato “Quaderno speciale” di “Limes” viene presentato un atlante del mondo, cartografato per aree geografiche, dal quale risulta che nel 2000, in Usa e Canada si registrano più di 167 milioni di utenti (il 41% della popolazione mondiale); in Europa operano circa 113 milioni di utenti (27,8%); 94 milioni in Asia (23 %), 9,4 milioni in Oceania, mentre nel resto del pianeta accedono ad Internet appena 22 milioni di persone pari al 5.5 % della popolazione mondiale: l'America Latina ha 16.5 milioni di utenti (di cui solo 9 milioni in Brasile e 1 milione rispettivamente in Argentina e Messico) che sono destinati a crescere in modo molto impetuoso nei prossimi anni; l'Africa ed il Medio Oriente possono contare su poco più di 3.5 milioni di utenti.^[9] L'Africa, quindi, si rivela essere la cenerentola anche in questo campo conquistando un primato negativo che sarebbe ancora più marcato se si togliessero dal conto Paesi come il Sudafrica ^[10].

Da stime Eito Smau recentemente pubblicate dal “Corriere della Sera”^[11], la svolta digitale riguarderà soprattutto i paesi europei: in Gran Bretagna gli utenti di Internet, che erano nel 2000 il 44% della popolazione, passeranno nel 2003 al 66%, mentre in Francia ed in Germania aumenteranno rispettivamente dal 24 e 34% al 58%, in Italia dal 24 al 50% e in Spagna dal 21 al 44%^[12].

In Italia, soltanto il 13% degli italiani ha accesso ad Internet da casa (contro il 38% degli americani), mentre il 17% ha accesso da luoghi diversi dall'abitazione e si devono poi registrare ancora ritardi e squilibri a livello regionale: infatti, mentre al Nord è localizzato il 53% degli utenti, il 22% di essi si trova al Centro ed il 24% al Sud^[13].

In un suo recente articolo per “Foreign Affairs”, A. H. Hammond, un alto funzionario del World Resources Institute di Washington, scrive di “un grande esempio dell'ineguaglianza causata dal global gap tra quelli che beneficiano dei vantaggi della rivoluzione digitale – e della ricchezza e della produttività che essa produce – e quelli che sono aldilà del digital divide e che rappresentano più della metà della popolazione del mondo che non ha mai fatto nemmeno una telefonata. Internet può fare molto per coloro che lo adottano e quasi niente per coloro che non hanno accesso ad esso”. Hammond, facendosi portavoce di molti scienziati sociali americani, ammonisce i gruppi economici multinazionali ed i governi sollecitandoli ad intervenire per evitare un fosco avvenire anche per il mondo sviluppato. L'esponente dell'autorevole istituto di ricerca si dimostra, tuttavia, ottimista sulla possibilità di recuperare il ritardo, convinto che, non essendoci un shortage di capitali, nel loro stesso interesse i gruppi capitalistici saranno spinti a sviluppare l'economia del terzo mondo e per la loro stessa sopravvivenza dovranno sfruttare opportunità sinora inesplorate finanziando l'innovazione. Hammond ritiene che si possa contare anche sulla filantropia privata per migliorare la società civile nel terzo mondo, mediante “investimenti sociali privati” in grado di creare un sistema di cooperazione tra pubblico, privato ed ong. Ed uno dei campi indicati sarebbe proprio la telefonia mobile collegata con Internet^[14].

Se si tiene conto che questo quadro statistico riguarda la diffusione di Internet in tutte le sue applicazioni, la situazione relativa alla comunicazione politica e all' e-government è ancora più grave: è in questo settore, infatti, che il digital gap si manifesta in tutta la sua drammaticità. Per quanto le cifre che riportiamo abbiano un valore puramente indicativo, in relazione alla loro estrema variabilità nel tempo, e poiché in fondo dipendono sempre dall'attività di rilevazione dei dati, un semplice splitting dei siti istituzionali divisi per aree geografiche conferma come la situazione del terzo mondo sia caratterizzata da un ritardo che sembra incolmabile. Il sito “Government on the www” per quanto riguarda il continente americano rileva un totale di 3148 siti di natura “politica”, di cui solo 852 negli USA, a cui segue il Brasile con 377 “entries”, il Canada con 273, il Messico con 263 e l'Argentina con 244. Da stessa fonte, sappiamo che nel continente asiatico sono stati censiti 3348 siti, tra governativi e facenti capo a movimenti e partiti politici, di cui 692 in India, 267 in Giappone, 238 in Cina, 193 in Malesia, 151 nelle Filippine, 144 in Corea, 141 in Thailandia e 106 nella sola Singapore. Specularmente al ritardo relativo alla diffusione dell'utenza, nel continente africano sono stati rilevati soltanto 799 siti riguardanti il settore dell'e-government e dell'informazione politica, di cui 169 riguardanti il solo Sud Africa. Algeria e Marocco dispongono rispettivamente di 37 e 43 siti, lasciando pensare che l'area magrebina potrebbe essere una delle più sensibili ad una informatizzazione di questo genere; per l'Egitto ne sono stati censiti 35; per la Nigeria 24, il Ghana e il Kenia 20, mentre per le sole isole Mauritius sono stati rilevati 61 siti. La situazione del Corno d'Africa è un'ulteriore prova dell'enorme ritardo, e mentre per l'Etiopia sono stati rilevati 22 siti di natura politica, di cui uno, “istituzionale”, facente capo al parlamento e alcuni altri ad associazioni politiche, nella ex Somalia Italiana non è stata rilevata alcune “voce”, mentre per quanto riguarda il Somaliland, esiste un solo sito, che è quello “governativo” e l'unica “entry” riguardante l'Eritrea è quella del sito dell'ambasciata a Stoccolma^[15].

In un suo intervento al “Global Forum” di Napoli, M. A. Winograd, direttore del “Governmentum Partners” ed ex direttore del “National Program for Reinventing government”, ha presentato un piano per riorganizzare lo stato, usando la tecnologia dell'informazione, che prevede tre fasi:

1. creare delle agenzie virtuali che colleghino tutti i siti delle amministrazioni che operano in un determinato settore;
2. creare dei portali universali con lo scopo di dare ai cittadini un punto unico di accesso per tutte le informazioni relative ai vari settori dell'amministrazione e di raggiungere, attraverso le agenzie virtuali i vari siti governativi;
3. trasformare il governo avvicinandolo ai cittadini e rendendolo più interattivo (secondo uno slogan di Al Gore si doveva creare nel cyber spazio una “piazza virtuale” dove i cittadini avrebbero potuto incontrarsi, scambiare le proprie opinioni, esprimere al governo le loro richieste ed essere ascoltati) ^[16].

Nel citato survey su “Governo ed Internet”, pubblicato dall' “Economist”^[17], è ricordato come alcuni paesi hanno compreso per primi che Internet poteva essere uno strumento molto utile per risolvere il problema dell'efficienza e del coordinamento orizzontale all'interno delle amministrazioni pubbliche, per facilitare i rapporti e snellire i contatti con il pubblico. Ed è per rispondere a questa esigenza che nasceva l'idea di creare dei “portali governativi” sul modello di quelli commerciali, anche se poi le difficoltà incontrate nella loro realizzazione sono state molto maggiori di quelle sperimentate nell'e-commerce. A tal proposito, T. Ramsey, capo del settore dei “servizi governativi” a livello mondiale dell'IBM, ha asserito che “l'85% dei progetti It del settore pubblico sono destinati a fallire”. In realtà, sono pochi i paesi che hanno realizzato una completa digitalizzazione dell'intero comparto amministrativo: a parte l'esempio di alcuni piccoli paesi come Singapore^[18], che sono molto avanti in questo campo, anche i grandi paesi occidentali non hanno sinora creato portali universali pubblici interattivi e sono soltanto le singole amministrazioni ad essere andate on-line, collegandosi tra di loro ed in molti casi prevedendo un limitato accesso con e-mail o predisponendo degli sportelli virtual aperti al pubblico collegati con sistemi intranet. In Europa, si riproduce in questo settore la stessa situazione che riguarda l'uso di Internet esaminato in termini complessivi: vi è un digital gap tra le amministrazioni dei grandi paesi dell'Europa Occidentale (Francia, Germania, Gran Bretagna) e quelli dei paesi dell'Est (particolarmente grave è la situazione della Russia, che può contare su appena 108 siti di natura “politica”, meno della Polonia, che ne ha 115, e poco più della Cecoslovacchia e dell'Ungheria) e dei Balcani. Una situazione a parte hanno i paesi scandinavi, se si tien conto del rapporto popolazione-siti pubblici disponibili (la Svezia ha 535 siti; la Danimarca 266) ed anche l'Olanda (335) e il Belgio (221):

name of country or territory	number of entries	date of last change	Parties and movements [19]
Aland	16	2000-01-09	5
Albania	13	2000-10-30	1
Andorra	23	2000-06-22	3
Austria	280	2000-10-28	11
Belarus	19	2000-10-24	3
Belgium	221	2000-10-30	26
Bosnia and Herzegovina	44	2000-10-26	7
Bulgaria	45	2000-07-30	2
Croatia	72	2000-10-31	17
Cyprus (Republic)	29	2000-10-30	5
Cyprus (Turkish Republic)	8	2000-03-07	2
Czech Republic	85	2000-10-31	16
Denmark	266	2000-08-22	21
Estonia	103	2000-08-24	11
European Union	168	2000-10-30
Faroes	21	2000-05-22	3
Finland	197	2000-08-25	15
France	638	2000-10-31	32
Germany	1750	2000-10-31	60
Gibraltar	9	2000-07-19	2
Great Britain and Northern Ireland	1171	2000-10-31	56
Greece	107	2000-10-29	8
Guernsey	19	2000-05-28	-
Hungary	83	2000-10-31	11
Iceland	65	2000-01-02	9
Ireland	139	2000-10-27	13
Italy	573	2000-10-31	40
Jersey	18	2000-08-11	-
Latvia	59	2000-10-31	5
Liechtenstein	17	2000-08-06	3
Lithuania	67	2000-10-25	11
Luxembourg	65	2000-05-27	7
Macedonia	28	2000-10-28	5
Malta	51	2000-08-24	3
Man	17	2000-05-12	1
Moldova	12	2000-08-31	-
Monaco	3	2000-06-20	-
Netherlands	335	2000-10-30	23
Norway	182	2000-10-31	17
Poland	115	2000-10-31	14
Portugal	245	2000-10-31	10
Romania	64	2000-10-31	13
Russian Federation	108	2000-10-17	7
San Marino	13	2000-08-05	5
Slovakia	47	2000-10-29	11
Slovenia	85	2000-10-29	11
Spain	542	2000-10-31	48
Sweden	535	2000-10-31	37
Switzerland	402	2000-10-31	17
Turkey	101	2000-09-14	25
Ukraine	32	2000-10-31	4
Vatican	6	2000-06-29	-
Yugoslavia	60	2000-10-31	30

Gli Stati Uniti sono all'avanguardia per quanto riguarda l'e-government, non tanto per il numero dei siti pubblici federali (850), ma soprattutto per le reti statali e locali, il che corrisponde alla struttura del sistema federale. Vi è un portale generale per la ricerca dei siti governativi ^[20]; un sito ufficiale del Presidente (Office of the President, che presenta dei links con tutti i comitati e le agenzie che dipendono dalla presidenza); siti dei due rami del Parlamento (House of Representatives; Senate). Tutti i Dipartimenti federali sono on-line, ma è da notare come il sito ministeriale abbia collegamenti all'interno con siti indipendenti di tutte le unità amministrative, mentre all'esterno, questi web site dipartimentali hanno saputo mettere in opera un linkeage con tutte le agenzie federali. Hanno altresì siti web 50 grandi agenzie federali ed altre agenzie minori; vi è, poi, la rete della “Federal Reserve Bank” (Federal Reserve Bank) che collega l'Istituto di emissione con 12 branch distaccate; esiste inoltre un circuito giudiziario (US Federal Court) attraverso il quale la Suprema Corte degli Stati Uniti è mesa in collegamento con 136 uffici giudiziari (Corti d'appello, Corti distrettuali, Corti fallimentari, il Tribunale del Commercio Internazionale). Anche le 200 rappresentanze americane all'estero danno vita ad una rete, in cui le ambasciate e i consolati generali sono collegati con il dipartimento di Stato e con i loro servizi commerciali. Sono, infine, on-line i 50 stati ed il Distretto Federale di Columbia e più della metà delle città americane. La caratteristica degli Stati Uniti consiste nell'esistenza di un difusissimo circuito di reti civiche, che sono state un campo di sperimentazione dell'e-government. Le ricerche empiriche condotte da studiosi americani dimostrano che sebbene tutti gli stati e metà delle città si siano dotate di reti, pochi siti sono realmente cyberattivi. G.H.L. Stowers, in uno studio condotto sui siti statali, è arrivato alla conclusione che le amministrazioni si sono limitate a servirsi dei loro web-site per fornire al pubblico informazioni riguardanti l'agricultura, il turismo, l'educazione, la legislazione, i bilanci, ecc., ma pochi, soltanto l'8%, usano il loro sito per promuovere, per esempio, discussioni sulle loro politiche; in sostanza, le amministrazioni in rete non hanno ancora realizzato dei sistemi in grado di promuovere reali processi di partecipazione^[21]. Grazie ad un'altra ricerca, partita dalla domanda se le reti civiche si ponessero come problema prioritario il “good government” o il “good management” e che ha preso in esame 270 siti municipali californiani, si è arrivati alla conclusione che la maggioranza delle amministrazioni che posseggono questi siti non hanno una chiara strategia e forniscono pochi contributi alla buona governance. La maggioranza dei siti esplorati sono perlopiù informativi ed accentuano la dimensione imprenditoriale, mentre molto pochi tra di essi creano canali di comunicazione in grado di promuovere la partecipazione dei cittadini.^[22]

Tra i paesi europei più avanzati, la Gran Bretagna, che ha una lunga storia riguardo alla disponibilità di fornire informazioni al pubblico, occupa senz'altro una posizione d'avanguardia ed il suo governo è stato tra i primi a mettersi on-line. L'Amministrazione inglese ha, infatti, creato dal 1994 un government web server, attraverso il quale quasi tutti i ministeri e dipartimenti sono collegati. Quasi tutti i Dipartimenti ministeriali hanno delle pagine web ed il cittadino, collegandosi ad un sito ministeriale, può avere accesso anche agli altri siti che trattano la stessa materia. Questi siti creati dalle singole amministrazioni hanno tuttavia valore abbastanza diseguale: alcuni di loro sono eccellenti, come nel caso del Defence Ministry, dell'Home Office, del Foreign and Commonweatlh Office, del Treasury; altri risultano essere molto buoni, come il Department of Environment, Transport and Regions, il Department of Health, il Department of Trade and Industry, il Department of Social Security;alcuni altri possono essere classificati buoni, come il Department of Agriculture, mentre altri risultano essere decisamente mediocri.

Anche le amministrazioni regionali (England, Scotland, Wales e Northern Ireland) dispongono di proprie pagine web ed anche le amministrazioni locali (Councils) dispongono di siti molto avanzati, dando vita ad una rete altamente fruibile soprattutto per quanto riguarda la reperibilità delle informazioni^[23]. Esistono, inoltre, molti altri siti istituzionali, come The Monarchy ^[24]e The Parliament ^[25], che sono considerati tra i top ten dei web site di questo settore. Numerosi parlamentari hanno poi creato web site per far conoscere la loro attività e per entrare in contatto con gli elettori.

Anche in conseguenza della sua struttura federale, la Germania ha sviluppato in modo capillare il suo sistema informatico pubblico, conquistando, con i suoi 1750 siti istituzionali, il primato dell'e-government in Europa. Tali siti riguardano, oltre che le massime cariche dello Stato (Bundespräsident, Bundeskanzler), gli organi legislativi (Bundestag, Bundesrat), tutti i Ministeri federali (con links con molte agenzie federali), i Land (con links con gli organi ed agenzie statali) e 277 amministrazioni locali. Sono in rete anche le ambasciate ed i consolati tedeschi.

La Francia è, dal punto di vista quantitativo, meno ricca di siti istituzionali (circa 638), ma può contare su una buona organizzazione informatica della sua Pubblica Amministrazione, che ha sempre punti di eccellenza. Secondo il tradizionale modello francese, anche in questo campo, il punto di forza della rete informatica è rappresentato dall'amministrazione centrale: tutti gli organi dello stato dispongono di siti web (Presidenza della Repubblica, Assemblea Nazionale, Ministeri e le principali agenzie governative). E' rilevante poi che in Francia si possa disporre di un portale di accesso ai siti istituzionali (Service-Public.fr-le portail de l'administration française), il quale merita una menzione per l'estrema semplicità del suo aspetto, nonché della sua organizzazione e del suo linguaggio, agevolando di molto la fruibilità soprattutto per le fasce di popolazione meno alfabetizzate in materia informatica^[26]. Tra i siti destinati ad un pubblico alla ricerca di un'informazione politica “di qualità”, si segnala il sito del parlamento francese, per la ricchezza di dati che mette a diposizione sui lavori parlamentari e per la facilità con la quale si può accedere alle informazioni riguardanti i membri dell'Assemblea. Il fatto che il sito presenti una serie di links con tutti i gruppi parlamentari, i partiti di riferimento, con uffici e commissioni, fa sì che esso funga in un certo senso da vero e proprio “portale” del settore, anche se – ovviamente – limitatamente all'ambito parlamentare^[27]. Meno sviluppata è l'informatizzazione della periferia: sono in rete 11 istituzioni regionali; 74 Dipartimenti e solo 55 comuni. Sono egualmente on-line le ambasciate ed i consolati spagnoli.

La Spagna ha solo 542 siti pubblici. Sono in rete le maggiori cariche dello stato (il re, il governo, il Congresso dei Deputati, il Senato), i Ministeri (molti dei quali hanno link con gli uffici da loro dipendenti e con agenzie statali). Discretamente sviluppato è il circuito periferico: sono on-line, infatti, tutte le amministrazioni regionali, alcune delle quali molto ben strutturate, in cui sono presenti gli organi di governo ed i parlamenti regionali, che sono collegati sia con i dipartimenti amministrativi che con le istituzioni locali. Tra i migliori di questi siti va citato quello dell'Andalusia, Le Canarie, la Catalogna, Madrid ed i Paesi Baschi; hanno pagine web 36 Deputazioni Provinciali e 101 comuni.

Rispetto alle grandi nazioni dell'Europa occidentale (Germania, Gran Bretagna), l'Italia è in oggettivo ritardo per quanto riguarda l'e-government: dalla tabella riportata sopra, e dalla quale abbiamo tratto anche i dati relativi a Germania, Francia, Gran Bretagna e Spagna, i siti “istituzionali” di natura politica risultano essere 573^[28]. Per quanto riguarda l'utenza, da uno studio del Censis si deduce che un'alta percentuale di cittadini (il 77% degli intervistati) apprezza le nuove tecnologie legate all'informatica e alla comunicazione via Internet e ritiene che queste possano contribuire a migliorare i servizi della pubblica amministrazione, anche se la cerchia degli utenti è ancora ridotta e la quantità dei servizi offerti è, in linea di massima, ancora modesta. L'attenzione degli intervistati si concentra per il momento sui servizi informativi locali, anche se si guarda con interesse allo sviluppo dei servizi a distanza ed anche ai servizi finalizzati a rendere effettiva la partecipazione alle scelte delle amministrazioni locali. Relativamente pochi risultano essere coloro che auspicano che i servizi a distanza avvengano con mezzi più tradizionali, come il telefono, piuttosto che via Internet (solo il 13%), ma la maggioranza, comunque, continua a ritenere che sia preferibile migliorare il rapporto diretto con l'amministrazione, cioè aprire più sportelli e prolungare gli orari. Visto che più favorevoli all'uso di servizi su Internet sono le fasce giovanili, è da ritenere che ogni progetto di fruibilità telematica della totalità dei servizi amministrativi si scontrerebbe con il fatto che una larga parte della popolazione non sarebbe in grado di usufruire di questa tecnologia. Dall'indagine del Censis si deduce anche che soltanto una minoranza di cittadini è a conoscenza delle innovazioni introdotte dall'amministrazione pubblica, specialmente a livello locale^[29].

Le indagini svolte in Italia nella loro sostanza hanno dato dei risultati che non differiscono molto da quelli che risultano dagli studi sul campo compiuti negli Stati Uniti circa la scarsa interattività delle reti civiche e la loro capacità di aumentare il livello di partecipazione dei cittadini alle decisioni delle amministrazioni. Da una parte, vi è una nuova conferma del fatto che queste reti possono essere una risorsa per le collettività locali e che la “moda” della rete può accelerare la modernizzazione tecnologica ed organizzativa della P.A., creando un'utenza consapevole, attiva e capace di sfruttare al meglio i servizi offerti e, al contempo, di divenire un interlocutore in grado di collaborare all'alleggerimento dell'amministrazione. Ed è proprio in merito a questa esigenza, che è stata giustamente messa in evidenza la necessità di una corretta identificazione dell'utenza^[30]. Accanto all'ottimismo di alcuni, non sono mancati tuttavia avvertimenti di cautela (P. M. Manacorda) di chi ha sottolineato come i processi innovativi indotti si siano già scontrati con notevoli difficoltà: alcuni problemi sono, infatti, di natura organizzativa (scarso numero di postazioni da casa); altri riguardano i contenuti (difficoltà di coordinamento tra enti pubblici, enti previdenziali e culturali del territorio e di back-office); altri sono di natura economica (costi per mettere in rete i contenuti, scarsa redditività della gestione della rete) e culturale, riguardanti, in quest'ultimo caso, la cultura informatica delle burocrazie e, soprattutto, degli utenti^[31]. Infine, è stato rilevato come il rapidissimo evolversi delle tecnologie durante questi ultimi anni non è stato accompagnato da un'evoluzione altrettanto rapida dei modelli culturali. Le reti civiche, quindi, faticano a suscitare attorno ad esse un maggior interesse ed una maggiore partecipazione del pubblico, comportando la necessità di studiare meglio le aspettative ed i bisogni degli utenti^[32]. Malgrado gli sforzi compiuti dall'amministrazione italiana nel campo dell'e-government, vi sono ancora molti passi da compiere ed ostacoli da rimuovere per superare il gap digitale. Indipendentemente dal problema dell'utenza, il processo di informatizzazione di natura “istituzionale” non si può dire che abbia dato ancora dei risultati sensibilmente apprezzabili e la stessa Autorità per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione (AIPA), l'agenzia governativa attiva sul fronte della progettazione e del controllo dei processi di trasformazione telematica in corso, sottolinea che “il livello di informatizzazione della P.A. è complessivamente basso (l'80% dei processi amministrativi non è informatizzato mentre è relativamente diffusa l'informatica individuale) ed il divario rispetto al sistema delle imprese (produzione e servizi) tende ad aumentare, stante il basso tasso di crescita del patrimonio di software applicativo”^[33]. In particolare, l'AIPA tende a sottolineare che i progressi di maggior rilievo in questo settore hanno riguardato esclusivamente l'adeguamento del piano normativo, giudicato tra i più avanzati a livello europeo, e se anche dal punto di vista tecnologico la situazione non è delle peggiori, “gli avanzamenti risultano ancora piuttosto modesti” sul piano organizzativo:

“In termini di tecnologie informatiche, la situazione, con particolare riferimento alle Amministrazioni Centrali, può definirsi soddisfacente sia sotto il profilo dell'infrastruttura di base (risultano installati 160.000 personal computer, di cui già 92.000 collegati in rete) sia sotto quello della Rete Unitaria, i cui servizi di trasporto e di interoperabilità (posta elettronica, web service, file transfer), ormai pressocché completata o comunque in fase avanzata dei rispettivi collaudi, potranno essere prontamente attivi per tutte le Amministrazioni pubbliche centrali che si siano poste in condizione di avvalersene [...] Il fronte tuttavia che, in assoluto, registra tempi di avanzamento più lenti e modalità di approccio più problematiche è quello della componente organizzativa, sia nell'ambito delle singole Amministrazioni sia nei rapporti tra loro. Ciò è dovuto sia alle rigidità che le caratterizzano, sia perché la maggior parte dei processi non è informatizzata” ^[34].

Occorre ricordare che nonostante le direttive del Governo in tal senso fossero state dettate già nel 1995, nel quadriennio trascorso non c'è stata una corrispondenza tra la volontà del legislatore e i provvedimenti presi dalle singole Amministrazioni per l'adeguamento informatico, tanto che, aggiunge l'AIPA, “con la sola eccezione delle Amministrazioni delle Finanze, del Tesoro, di Grazia e Giustizia e degli Enti previdenziali, le altre Amministrazioni centrali non hanno concretizzato particolari miglioramenti nei loro sistemi informatici” e, quel che più interessa sottolineare, “a livello di quantità e qualità dei servizi erogati ai cittadini non si registrano significativi progressi”^[35]. Per quanto riguarda l'ambito normativo, non si può disconoscere che la regolamentazione giuridica di importanti innovazioni quali la firma e il documento digitali e il protocollo informatico liberano la strada da molti ostacoli che si frappongono nei rapporti tra le singole Amministrazioni dello stato e tra queste e i cittadini ^[36]. In merito a quest'ultimo aspetto, è ancora un rapporto dell'AIPA a precisare che “la cosa che più colpisce come differenza tra la P.A. italiana rispetto a quelle ed esempio francesi, inglesi o tedesche non è tanto la lentezza o la mancanza di chiarezza del processo amministrativo [affermazione discutibile] quanto la scarsa o assente attenzione verso le esigenze del cittadino”. Si pone l'accento, cioè, sulla necessità di “disincentivare il ricorso agli sportelli per comunicare con i cittadini favorendo strumenti alternativi come Internet, il telefono o le comunicazioni epistolari personalizzate”, che contrasta con il fatto che “le Amministrazioni italiane sono ancora praticamente tutte accessibili solo attraverso lo sportello tradizionale e spesso anche più sportelli di Amministrazioni diverse”^[37]. La nuova direttiva in tema di e-government approvata dal Consiglio dei Ministri il 23 giugno 2000 è ispirata, nella sua sostanza, alla soluzione del problema del rapporto con l'utenza e dello snellimento complessivo dei processi amministrativi. Esso prevede come “attori” principali soprattutto le amministrazioni locali, “le quali assumono nel modello decentrato e federale dello Stato sempre più il ruolo operativo di front-office del servizio pubblico, mentre le amministrazioni centrali sono destinate a svolgere un ruolo di back-office”^[38]. Quelle che vengono definite le “condizioni abilitanti” del piano d'azione rendono comunque l'idea delle enormi difficoltà che possono insorgere affinchè esso diventi fattivo. è necessario, infatti, che tutte le amminitrazioni e gli enti siano dotati di un sistema informativo progettato non solo per l'automazione delle funzioni e delle procedure interne della amministrazione e per l'erogazione di servizi ai propri utenti, ma anche per l'erogazione di servizi direttamente ai sistemi informatici delle altre amministrazioni; che tutti i sistemi informativi di tutte le amministrazioni siano connessi tramite una rete tra pari, senza gerarchie che riflettano sovrastrutture istituzionali o organizzative; che tutte le amministrazioni che svolgono un ruolo di back-office rendano accessibili senza oneri i propri servizi sulla rete; che le amministrazioni di front-office realizzino una integrazione dei servizi delle amministrazioni di back-office per fornire servizi integrati secondo le esigenze del cittadino e non secondo l'organizzazione delle amministrazioni eroganti; che l'identificazione del richiedente il servizio avvenga secondo una modalità uniforme su tutto il territorio nazionale utilizzando mezzi di identificazione indipendenti dal servizio richiesto allo scopo di garantire la possibilità di accesso ad ogni servizio in ogni luogo. La carta di identità elettronica, cioè, diventa lo strumento privilegiato di accesso a tutti i servizi della pubblica amministrazione^[39]. L'infrastruttura tecnologica di prioritaria importanza, “abilitante”, per la realizzazione del piano è una rete telematica di copertura nazionale, una “extranet della Amministrazione”, in grado di connettere “tutti a tutti” i sistemi informatici delle amministrazioni locali e centrali, ispirata al modello Internet, con servizi IP (Internet Protocol) “paritetici tra tutti i domini amministrativi”^[40], ed è grazie a questa “autostrada” telematica che, non solo i servizi dovrebbero giungere più velocemente di quanto avviene con i sistemi tradizionali al cittadino, ma che si realizzerebbe il passaggio da siti puramente informativi a siti interattivi, in grado di permettere alle pubbliche amministrazioni di collegarsi tra loro per scambiarsi informazioni, di concorrere alla produzione di atti che richiedano autorizzazioni di più enti e anche di favorire la partecipazione degli utenti al processo formativo degli atti amministrativi. Così come già puntualizzato nei rapporti AIPA, è ovvio che per arrivare a questo obiettivo, saranno le singole amministrazioni ad essere chiamate a provvedere alla predisposizione di infrastrutture tecnologiche tali da rendere possibile questa rivoluzione digitale, che comporta, oltre agli oneri di spesa, anche uno sforzo notevole nel campo della formazione del personale. Benché coloro che devono prendere le decisioni, sono, secondo la citata indagine del Censis, favorevoli alle innovazioni, anche se sono più coloro che ne fanno un problema di immagine o dimostrano una generica predisposizione senza una precisa strategia^[41], il vero ostacolo al raggiungimento di un diffuso e-government dipende dalla capacità di superare la resistenza passiva della burocrazia tradizionale, senza la collaborazione della quale sarà impossibile tradurre in pratica le direttive di governo, ogni riforma legislativa e la stessa normativa vigente. Per raggiungere un accettabile livello di modernizzazione bisognerà ottenere che si intervenga soprattutto sul versante del back-office prima di mettere servizi destinati al pubblico, così come non sembrano, a ben guardare, facilmente risolvibili i problemi di identificazione degli utenti, cioè relativi all'uso della carta di identità elettronica e della firma digitale, per passare da una fase sperimentale ad un'applicazione su larga scala. D'altronde, non è del tutto fuori luogo guardarsi bene da un'accelerazione di tale processo attraverso una spinta dall'alto, come spesso è avvenuto nel passato, che potrebbe essere anche una risposta a pressioni di interessi di gruppi privati: nel caso specifico si è già visto che l'e-government è in prospettiva un business per le società di “high tech” in difficoltà^[42].

Un'altra recente indagine del Censis, svolta in collaborazione con Atenea, ci dà la possibilità di misurare lo stato della P.A. italiana in rete. Avvalendosi del metodo ARPA (Analisi delle Reti delle Pubbliche Amministrazioni), infatti, è stata effettuata un'analisi di 32 siti dei ministeri e di altri enti pubblici di rilevanza nazionale sulla base di aspetti differenti comprendenti le caratteristiche tecniche, le funzionalità, i contenuti e i servizi disponibili^[43]. La metodologia applicata ha permesso di ricondurre i valori tratti in cinque indici tematici relativi ad accessibilità, utilizzabilità, caratterizzazione istituzionale, trasparenza amministrativa e disponibilità di servizi, i quali riescono ad esprimere “analiticamente le caratteristiche di ciascun sito e ne misurano il valore in termini di rispondenza qualitativa”^[44]. Per quanto riguarda l'accessibilità, considerato dalle linee guida governative come un aspetto di prioritaria importanza per “favorire l'inclusione dei cittadini rispetto ai servizi pubblici on-line”, dall'analisi risulta che questo è il requisito che viene, nella media, maggiormente soddisfatto, con un punteggio di 64,7. Da questo punto di vista, i siti più accessibili risultano essere quelli del Senato, dell'INPS, del Governo e del Ministero della Giustizia, ma soltanto 19 siti su 32 superano il punteggio medio di 60^[45]. In merito all'utilizzabilità, che è il requisito relativo alla reale fruibilità dei siti, “alla facilità e alla soddisfazione con cui possono essere utilizzati dai cittadini”, il valore medio comincia già a scendere, raggiungendo un totale di 52,3 e con soli 13 siti su 32 che superano il valore di 60. I siti che soddisfano di più il requisito dell'usability sono quelli del Ministero della Sanità, della Camera dei Deputati, del Ministero del Lavoro e del Dipartimento della Funzione Pubblica. Un altro requisito interessante è quello della caratterizzazione istituzionale, quello cioè che “rende un sito riconoscibile in ogni sua parte in quanto fonte ufficiale di un'Istituzione”. In questo caso, il valore medio si abbassa ulteriormente a 47,9: i siti più “caratterizzati” sono quelli del Ministero delle Finanze, degli Affari Esteri, delle Politiche Agricole e del Lavoro, ma solamente un quarto del numero totale dei siti analizzati, cioè 8 su 32, raggiunge la sufficienza sotto questo aspetto. Come ha sottolineato il portale specializzato in informazione politica “Polix”, a commento dell'analisi del Censis, “i punteggi scendono ulteriormente, ben sotto le soglie della sufficienza, quando poi si parla di trasparenza amministrativa e di disponobilità di servizi on-line”^[46]. Riguardo alla trasparenza amministrativa, infatti, cioè “la capacità dei siti di soddisfare la più ampia informazione sui processi reali della P.A.”^[47], il parametro raggiunge un valore medio di 40,8 e pur considerando che tale requisito si fonda su una serie di servizi che sono tra i più facilmenti attivabili sul web, cioè quelli puramente informativi. Sotto questo aspetto, i siti più soddisfacenti sono quelli della Camera dei Deputati, del Ministero delle Politiche Agricole e quello della Giustizia: soltanto 7 siti su 32 superano la sufficienza. Riguardo poi la possibilità di usufruire di servizi on-line i valori sono ancora più bassi, anche se si tratta in questo caso di un settore che oggettivamente è ancora in una fase di sviluppo iniziale e tenendo presente che soltanto il 31,3% dei siti mette a disposizione dell'utenza modulistica on-line, percentuale che comunque rende l'idea dello stato di avanzamaneto dei servizi telematici al cittadino. Il valore medio che riguarda i servizi on-line raggiunge quota 40,2 e i siti maggiormente “disponibili” sono quelli del Ministero delle Finanze, dell'INPS, del Ministero del Lavoro; soltanto 5 siti su 32, comunque, oltrepassano la soglia del valore 60. Pur non mancando delle punte di eccellenza tra i siti della P.A. italiana, il Censis precisa a commento dei dati aggregati che dall'analisi “emerge un quadro piuttosto disordinato, ed una “geografia” dei siti ancora disorganica, all'interno della quale è difficile stabilire regole e correlazioni”. Ovviamente, una maggiore propensione a sviluppare servizi on-line è visibile in quelle istituzioni che hanno dei rapporti diretti con il cittadino, come il Ministero delle finanze o l'INPS, anche se “ciò è vero solamente per alcune di queste istituzioni”. Facendo riflettere su quanto dicevamo sopra sull'importanza del ruolo di back-office dell'amministrazione centrale e sulla reale volontà degli apparati burocratici tradizionali di superare le “resistenze”, il Censis sottolinea appunto che “la distribuzione apparentemente casuale dei fenomeni è in realtà attribuibile soprattutto all'impegno realmente profuso da ciascun Ente per stabilire la propria presenza on-line. In sostanza, le istituzioni dello Stato stanno andando sul Web in ordine sparso, con punte di eccellenza accanto ad imbarazzanti ritardi” ^[48]. Riportiamo una tabella pubblicata nello stesso rapporto in cui appaiono visibili, accanto ai valori medi, anche le punte massime raggiunte, con l'indicazione degli Enti “all'avanguardia” in questo senso^[49]:

Indice	Valore medio	Valore massimo	Siti con i valori più alti
Accessibilità	64,7	88,6	senato.it inps.it governo.it
Utilizzabilità	52,3	78	sanità.it camera.it minlavoro.it
Caratterizzazione istituzionale	47,9	81	finanze.it esteri.it politiche agricole.it
Trasparenza amministrativa	40,8	82,4	camera.it politiche agricole.it giustizia.it
Disponibilità di servizi	40,2	90,5	finanze.it inps.it minlavoro.it

Uno degli aspetti caratterizzanti in negativo i siti della P. A. italiana, poi, è l'estrema disomogeneità, derivante in linea di massima dall'autonomia di cui godono i progettisti dei siti web e i loro responsabili. Tale disomogeneità, come puntualizza il Censis, riguarda i diversi aspetti presi in considerazione, “dalla struttura di navigazione all'interfaccia grafica, dalle modalità di interazione alla disponibilità di informazioni sugli organigrammi degli enti”^[50]. Tale disomogeneità pregiudica, in sostanza, la possibilità di infondere al cittadino la necessaria fiducia per l'instaurazione di un rapporto diretto con l'Amministrazione: la riconoscibilità, cioè, è uno dei requisiti indispensabili affinchè possa crescere la fiducia in una fonte autorevole e ufficiale, credibile, istituzionale e al di sopra delle parti. Diversamente da quanto avviene negli USA, in Gran Bretagna ed in Francia, dove le istituzioni pubbliche hanno deciso di adottare rispettivamente i domini “.gov”, “.gov.uk” e “.gouv.fr”, in Italia, purtroppo, i siti pubblici mancano ancora “della forma di riconoscibilità più elementare e immediata”, così come manca un portale universale delle pubbliche amministrazioni, che accelererebbe di molto la ricerca^[51]. A conclusione di questo breve excursus tra i pregi e i difetti dei siti pubblici italiani, riportiamo i profili grafici pubblicati dal Censis relativi ai 32 siti analizzati nell'inchiesta^[52] :

Assieme ad un miglioramento della fruibilità dei siti dell'Amministrazione Centrale è auspicabile che anche Regioni, Province e Comuni, da tempo on-line e attivi in questo settore, possano sviluppare la loro propensione al web e all'offerta di servizi telematici al cittadino, considerando che molte istituzioni locali, ormai quasi tutte in rete, utilizzano la loro pagina come una semplice vetrina propagandistica, con poche informazioni riguardanti i servizi o dati di ordine economico, politico e sociale e ancor meno sulla composizione degli organi di governo locale. Anche in questo caso, accanto a punte di eccellenza, si riscontrano notevoli ritardi, causati soprattutto dalla mancanza di risorse economiche, riproponendosi quella disomogeneità tra i siti che non consente all'utenza di prendere seriamente in considerazione la possibilità di un rapporto telematico con la propria amministrazione, nemmeno in un futuro tanto prossimo ^[53].

Per tornare al discorso generale sull' e-government, ad Okinawa ed a Napoli sono state messe in luce le grandi opportunità che offre Internet nello sviluppare un migliore rapporto con le istituzioni ed aumentare gli spazi di partecipazione dei cittadini, ma molto dipende dalla volontà di assumere nuove responsabilità nei loro confronti, garantendo in primo luogo maggiore accesso alle informazioni, maggiore trasparenza delle decisioni, maggiore consultazione, i settori per i quali il Censis, appunto, ha “testato” i siti della P.A. italiana. Non mancano, poi, problemi di governance e di privacy, nonché quelli relativi alla accuratezza delle informazioni, alla standardizzazione delle procedure e alla identificazione degli utenti^[54].

In conclusione, vi è ancora molto lavoro da fare in Europa da parte dei governi per creare le condizioni legislative e regolamentari favorevoli alla creazione di reti nazionali, possibilmente integrate all'interno dei paesi dell'UE. è da ritenere, comunque, che l'ostacolo maggiore sarà convincere il back-front, costituito dalle singole amministrazioni, a cambiare mentalità ed a cooperare sul piano organizzativo a questo cambiamento rivoluzionario: il caso italiano, dove ad un adeguamento del piano normativo non corrisponde un avanzamento di quello organizzativo, è emblematico a tal proposito. In ambito europeo, gli sforzi maggiori dovrebbero essere compiuti soprattutto nei paesi dell'Est e nei Balcani, mentre, così come è stato evidenziato nel convegno di Napoli del Global Forum, occorre farsi carico della situazione del terzo mondo ed in particolare dell'Africa e di alcune aree marginali dell'Asia e dello stesso Sud America, anche se, realisticamente, è lecito prendere atto del fatto che per molti paesi la digitalizzazione non è poi un problema di così prioritaria importanza come per altri e se per alcuni vi sono arretratezze e conservatorismi, per altri vi è un deficit di infrastrutture statatali da non permettere l'avvio di un discorso di tal tipo.